Europas gehätschelte Autokraten

Im Verlauf der letzten acht Jahre hat Viktor Orbáns Fidesz-Regierung die ungarische Demokratie demontiert und sie durch eine eigenwillige Form von etwas ersetzt, das Balázs Trencsényi und Dalibor Rohacs einmal als Gulaschautoritarismus bezeichnet haben. In Orbáns halbautoritärer Kleptokratie werden Journalisten, Richter, zivilgesellschaftlich Engagierte und Oppositionspolitiker nicht ins Gefängnis geworfen, und dem Namen nach werden „freie“ Wahlen abgehalten. Die Regierung hält die Fassade aufrecht, Ungarn sei eine Demokratie, wenn auch zugegebener Weise eine „illiberale“.

 

In Wirklichkeit handelt es sich längst nicht mehr um eine Demokratie. Die Medien sind fast vollständig unter Kontrolle der Regierung oder der Oligarchen, die mit dieser im Bunde stehen. Das Justizwesen ist von Fidesz unterwandert und voller loyaler Parteigänger. Unabhängige Nichtregierungsorganisationen und Oppositionspolitiker werden mittels von der Regierung lancierten Propagandakampagnen dämonisiert, die nicht vor Verschwörungstheorien und antisemitischen Anspielungen zurückschrecken; das Land ist mit Propagandaplakaten vollgehängt, welche die politischen Gegner und Kritiker von Fidesz als Schachfiguren einer internationalen Verschwörung hinstellen, die von Brüsseler Bürokraten und dem jüdischen Finanzmagnaten George Soros dirigiert wird, um Ungarns christliche Kultur durch die Überflutung mit Millionen islamischen Flüchtlingen zu zersetzen. Vor allem aber wurden Wahlen dergestalt manipuliert – durch geschickte Veränderung des Wahlrechts, Drangsalierung von Oppositionsparteien und Medienmanipulation –, dass die Oppositionsparteien keine wirkliche Siegchance haben. Wenn die Mindestanforderung an eine Demokratie freie und faire Wahlen umfasst, dann erfüllt Ungarn ganz gewiss das letztere Kriterium nicht.

Während sich in der ganzen Welt demokratische Institutionen und Rechtsstaatlichkeit auf dem Rückzug befinden, wird es nicht weiter überraschen, eine junge Demokratie wie Ungarn völlig aus dem Ruder laufen zu sehen. Aber ein Umstand macht die Entwicklung in Budapest viel erstaunlicher als in Moskau oder Ankara: Ungarn ist Mitglied der Europäischen Union. Die EU nimmt für sich in Anspruch, auf der „Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte “ gegründet zu sein. Wie konnte eine auf demokratischen Werte gegründete Union zulassen, dass in ihrer Mitte eine Autokratie entstehen konnte?

 

Partei über Prinzip

Die wichtigste Antwort darauf lässt sich in einer Untugend finden, die so alt ist wie die Politik in Demokratien selbst: in blinder Parteiloyalität. Der Hauptgrund für die Passivität, mit der die EU zuschaute, wie Viktor Orbán Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Ungarn zerstörte, ist, dass er die politische Protektion der Führungskader seiner transnationalen europäischen Partei genießt, der Europäischen Volkspartei (EVP). Nominell eine Mitte-Rechts-Gruppierung, die nationale Einzelparteien wie die deutschen Christdemokraten, die französischen Gaullisten, die polnische Bürgerplattform (PO) und den spanischen Partido Popular einschließt; doch hat die EVP Orbáns autokratisches Rechtsaußenregime mit offenen Armen willkommen geheißen. Selbstverständlich ist Parteiloyalität auch in stabilen und gutfunktionierenden Demokratien völlig normal. Ein Problem entsteht erst dann, wenn Parteiführungen zugunsten ihrer Parteiinteressen demokratische Grundwerte aufzuopferen bereit sind, und genau das tut die EVP zur Zeit.

 

Die EVP ist die dominierende Kraft in der EU-Politik: Sie verfügt über eine Sitzmehrheit im Europäischen Parlament, und EVP-Mitglieder Jean-Claude Juncker, Donald Tusk und Antonio Tajani haben die Präsidentenämter von Kommission, Rat und Parlament inne. Wie Orbán feststellen konnte, ist es nett, im politischen Meinungsstreit Rückenwind von einem solchen Team zu haben. Fünf Jahre lang haben ihn die Spitzen der EVP unermüdlich verteidigt, seine Wiederwahl gutgeheißen und darauf hingearbeitet, EU-Maßnahmen gegen seine Regierung zu blockieren, wie etwa die Auslösung von Sanktionen wegen Verstößen gegen die Rechtsprinzipien der EU oder das Verfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrags, das zu Sanktionen wegen schwerer und kontinuierlicher Verstöße gegen die Grundwerte der EU führen kann. Sie taten dies trotz Orbáns unverhohlener Missachtung der Grundwerte und obwohl die EVP angeblich der pluralistischen Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit verpflichtet ist.

 

Die Heuchelei, die darin besteht, wertvolle Prinzipien zugunsten von Parteiloyalität zu verraten, ist natürlich ein weltweites Charakteristikum von Politik in Demokratien, daher kann es kaum überraschen, es auch in der EU vorzufinden. Aber die dabei in der EU zum Zuge kommenden politischen Winkelzüge repräsentieren eine sehr spezielle Variante dieser endemischen Krankheit.

Wie die vergleichenden Politikwissenschaften festgestellt haben, kann innerhalb der Strukturen eines vielschichtigen, föderativen Systems wie der EU Parteiloyalität dazu führen, autokratische Regime auf Staatsebene zu stützen, und zwar innerhalb einer ansonsten demokratischen Föderation. In einer solchen Struktur können autoritäre Staats- und Regierungschefs Wähler und Mandate für eine Partei oder Koalition auf Föderationsebene beisteuern. Im Gegenzug neigen die demokratischen Chefs dieser supranationalen Koalition dazu, die Praktiken des autoritären Herrschers auf nationaler Ebene zu dulden und Versuche blockieren, auf Föderationsebene zu intervenieren.#

 

Viktor Orbán nach der Wahl am 8. April 2018 © Elekes Andor, Eredményváró – Bálna, 2018.04.08 (5), farblich bearbeitet von DIALOG FORUM, CC BY-SA 4.0

Dieses dynamische Gefüge, das manchmal als „subnationaler Autoritarismus“ bezeichnet wird, liefert eine Erklärung dafür, wieso nach dem Bürgerkrieg in den amerikanischen Südstaaten der Jim Crow-Ära nahezu ein Jahrhundert lang repressive Regierungen überdauern konnten: die US-weite Demokratische Partei brauchte die Unterstützung der Südstaatendemokraten (Dixiecrats), um Mehrheiten im Kongress zu gewinnen und an Präsidentschaftswahlen teilzunehmen; daher hielten sie ihre schützende Hand über Dixiekratenregime in den Südstaaten, selbst wenn diese die Grundrechte von afroamerikanischen Bürgern verletzten und Wahlen manipulierten, indem sie ihnen jede politische Mitbestimmung nahmen. Analoge Parteigefüge sind in lateinamerikanischen Föderationen verbreitet; dazu gehören etwa Argentinien und Mexico.

 

Heute sehen wir eine ähnliche Dynamik in der EU. Angela Merkel, Jean-Claude Juncker, Donald Tusk, Manfred Weber, Joseph Daul und andere Führungskader der EVP protegieren Orbán, den gehätschelten Autokraten ihrer Partei, weil er Stimmen liefert, die für die Dominanz der EVP im Europäischen Parlament sorgen und der Partei meistens, wenn auch nicht immer, eine zuverlässige Stimme im Europäischen Rat gibt.

 

Die EVP genießt natürlich den besonderen Vorteil, die größte Partei zu sein, aber auch die anderen Europa-Parteien profitieren, wenn sie so groß wie möglich sind: Je größer eine Fraktion, desto mehr Komiteevorsitze kann sie besetzen, desto mehr Redezeit wird ihr bei Parlamentsdebatten eingeräumt, desto größer die Zuschüsse, die sie aus EU-Mitteln bekommt. Genauso wie die EVP sind auch andere Europa-Parteien solchen Versuchungen erlegen. Vielleicht unterstützt die EVP ein autokratisches Regime in der EU besonders dreist, doch ist sie keineswegs die einzige Europapartei, die sich bereit zeigt, Demagogen oder angehende Autokraten mit Samthandschuhen anzufassen.

 

Die Führer der nationalistischen und europaskeptischen Europäischen Konservativen und Reformer (EKR), eine Partei, der auch die britischen Tories angehören, haben ihren polnischen Zweig, die Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS), verteidigt, selbst als diese es unternahm, die Rechtsstaatlichkeit in Polen frontal anzugreifen. Die Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE), die liberale und strikt proeuropäische Fraktion im Europaparlament, stellt sich unverbrüchlich an die Seite ihrer tschechischen Mitgliedspartei ANO, deren populistischer Ministerpräsident Andrej Babiš die EU beschimpft hat und gegen den ein Strafverfahren wegen Betrugs mit EU-Subventionen anhängig ist. Die Sozialdemokratische Partei Europas (SPE), die führende Europapartei der linken Mitte, zeigte mehr Bereitschaft, sich gegen einen der eigenen Leute zu stellen, indem sie Victor Ponta während der rumänischen Verfassungskrise von 2012 kritisierte und sogar die Mitgliedschaft des slowakischen Ministerpräsidenten Robert Fico von 2006 bis 2008 aussetzte, nachdem dieser eine Koalition mit einer rechtsradikalen Partei eingegangen war. Aber sogar die SPE hat ihre Bereitschaft bekundet, nationale Parteien zu befürworten, die ihre geheiligten Prinzipien verletzen, beispielsweise als sie der Fico-Partei Smer-SD (Richtung – Sozialdemokratie) in jüngster Zeit die Mitgliedschaft nicht aufkündigte, obwohl Ficos Regierung sich islamophober Rhetorik bediente und die EU-Flüchtlingspolitik, die von der SPE unterstützt wird, rundheraus ablehnte.

 

Europas autoritäres Gleichgewicht

Wenn Parteilichkeit die Krankheit ist, was könnte die Therapie sein? Kontraintuitiv könnte dazu eine zusätzliche Dosis Parteilichkeit nötig sein. Dieselbe politikwissenschaftliche Literatur, die erklärt, wie Parteipolitik lokale Autokraten unterstützt, führt auch Bedingungen an, unter denen Parteipolitik schließlich dazu beitragen kann, sie von der Macht zu entfernen. Erstens, wenn die föderative Partei, die den lokalen Autokraten unterstützt, infolgedessen Einbußen an ihrer Reputation erleidet, kann die Partei schließlich ihre weitere Unterstützung versagen und Druck zum Sturz des Autokraten machen. Zweitens, wenn andere föderative Parteien intervenieren können, um lokale Oppositionsparteien zu unterstützen, können diese gegebenenfalls an die Mittel gelangen, um die Macht des autoritären Herrschers zu brechen.

 

Während eine solche Dynamik schließlich dazu führte, lokale Autokraten in anderen Staatsverbänden vom Föderationstyp zu stürzen, ist es wenig wahrscheinlich, dass sie im Kontext der EU in nächster Zukunft dieselbe Wirkung erzielen wird. Das Problem besteht darin, dass die EU in dem befangen ist, was ich als das autoritäre Gleichgewicht bezeichnen möchte: Die Parteipolitik in der EU hat sich so weit entwickelt, dass die Europaparteien starke Motive besitzen, nationale Autokraten innerhalb ihres Gefüges zu schützen, aber nicht soweit, dass sie die Dynamik in Gang setzen könnten, um diese Autokraten zu entmachten. In dieser alles andere als optimalen Situation gibt es in der EU weder ein Zuviel an Parteipolitik noch ein Zuwenig, sondern einfach nur die falsche Dosis.

 

Das Problem besteht erstens darin, dass, weil so wenigen Wählern die Existenz von Europaparteien überhaupt bewusst ist, diese keinen politischen Preis dafür zahlen, dass sie nationale Parteien unterstützen, die ihre Grundwerte verletzen. In politischen Entitäten mit stärker entwickelten Parteisystemen werden föderative Parteien schließlich einen politischen Preis dafür zahlen, einen unverhohlenen Autokraten zu unterstützen, weil seine Politik den Ruf der Partei in Mitleidenschaft ziehen kann. Bei ihrem geringen Bekanntheitsgrad besitzen die Europaparteien jedoch keinen Ruf, der Schaden nehmen könnte. Wenn nur wenige Wähler überhaupt Europaparteien wie die EVP kennen, haben noch weniger eine Ahnung davon, welch wichtige Rolle die EVP bei der politischen Unterstützung Orbáns und der Blockade von EU-Maßnahmen gegen seine Regierung spielt. Daher zahlen die EVP und ihre nationalen Mitgliedsparteien keinen politischen Preis für die Unterstützung von Orbáns Regime. Anders gesagt, Angela Merkel und ihre CDU haben wahrscheinlich keinen einzigen Wähler bei nationalen oder europäischen Wahlen aus dem Grund verloren, dass sie kontinuierlich Viktor Orbáns Fidesz-Partei innerhalb der EVP unterstützen. Es hat viele politische Vorteile, einen Autokraten innerhalb der eigenen Parteiengruppe zu tolerieren, dagegen sind die direkten politischen Kosten völlig zu vernachlässigen.

 

Das Problem betrifft zweitens die Opposition. Wenn ein lokaler Autokrat erst einmal eine Einparteienherrschaft etabliert hat, kann er die Macht des Einparteienstaats nutzen, es der Opposition unmöglich zu machen, selbst einer Opposition, die weniger unfähig ist als die aktuelle in Ungarn, im politischen Wettbewerb mitzuhalten. In entwickelteren Staatswesen können föderale Parteien den unter Druck stehenden lokalen Oppositionsparteien Hilfe zukommen lassen. Mit genügend Unterstützung von außen kann die lokale Opposition schließlich vielleicht doch die Macht des Autokraten brechen. Aber im unausgegorenen Parteiensystem der EU ist es den Parteiregeln der EU gemäß illegal, wenn Europaparteien oder ihre Rumpfparteien den nationalen Parteien Geldmittel und andere Hilfe zukommen lassen. Infolgedessen können Oppositionsparteien in einem Staat wie Ungarn, wo sie von der von Fidesz kontrollierten Wahlkommission repressiert werden und unter absolut nachteiligen Bedingungen konkurrieren müssen, nur sehr wenig Unterstützung seitens der Europaparteien erlangen, denen sie angehören.

 

Umgekehrt ist die autokratische Regierungspartei nicht auf materielle Unterstützung durch ihre Schwesterparteien angewiesen, weil sie den Staatshaushalt kontrolliert. Wie die Wahlbeobachter der OSZE in ihrem vorläufigen Bericht über die jüngsten Wahlen in Ungarn festhielten: „Die ungarischen Parlamentswahlen vom 8. April waren bestimmt von einer durchgehenden Überschneidung von Mitteln aus dem Staatshaushalt und der Regierungspartei, wodurch die Möglichkeit der Kandidaten untergraben wurde, zu gleichen Bedingungen teilzunehmen.“ In einem Staat wie Ungarn, der umfangreiche EU-Subventionen erhält, sind die staatlichen Mittel, welche die autokratische Regierung zur Absicherung ihrer Herrschaft einsetzt, ironischerweise zu einem großen Teil EU-Mittel. Die EU befindet sich also in der lächerlichen Lage, eine Autokratie kräftig zu finanzieren, die Propagandakampagnen zu ihrer Denunzierung betreibt.

 

Von äußeren Grenzen und Zeithorizonten

Die EU ist in einem autoritären Gleichgewicht befangen, aber dürfen wir erwarten, dass sie in baldiger Zukunft daraus entkommen wird? Könnten autokratische Mitgliedstaaten innerhalb von Europas ansonsten demokratischer Union über Jahrzehnte fortbestehen? Und könnte sich die Autokratie von Ungarn aus, wo sie fest etabliert ist, und von Polen, wo sie dabei ist, Wurzeln zu schlagen, auf andere Mitgliedstaaten ausbreiten?

 

Die US-amerikanischen Geschichte erteilt in dieser Hinsicht eine ernüchternde Lektion: Wie Robert Mickey und andere gezeigt haben, bestanden autoritäre Enklaven in den Südstaaten der USA beinahe noch ein Jahrhundert nach dem Bürgerkrieg. Die EU-Mitgliedschaft wird dem von diesen Regierungen praktizierten Autoritarismus eine äußere Grenze setzen: In der Erkenntnis, dass Massenverhaftungen von Journalisten, Aktivisten der Zivilgesellschaft oder politischen Gegnern höchstwahrscheinlich irgendeine Form von EU-Sanktionen auslösen würden, werden diese halbe Autokratien bleiben und sich nicht zu vollen Diktaturen ausbilden. Aber in diesen Grenzen besteht gewiss die Gefahr, dass solche Regierungen auch innerhalb der EU viele Jahre fortbestehen und deren Subventionen beziehen könnten, während sie ihren Grundwerten eine Nase ziehen.

 

Das langfristige Überleben solcher Regime innerhalb der EU ist also möglich, erscheint aber unwahrscheinlich. Viel wahrscheinlicher ist es, dass die Etablierung solcher Regime bald eine schwere politische Krise der Europäischen Union hervorrufen wird. Autokratische Regime, welche die Unabhängigkeit der Justiz beseitigen, sind innerhalb der EU wahrscheinlich unhaltbar. Die EU ist eine auf Rechtsstaatlichkeit gegründete Gemeinschaft, und sie ist sehr auf die Kooperation der nationalen Gerichte angewiesen, die in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich als Gerichte des Rechtssystems der EU dienen, um EU-Recht sorgsam umzusetzen und effektive Abhilfe zu schaffen, wenn es verletzt wird. Wenn die EU nicht auf die Unabhängigkeit und aufrichtige Zusammenarbeit der nationalen Gerichte setzten kann, ist EU-Recht in dem betreffenden Mitgliedstaat praktisch nicht mehr wirksam. Dem Europäischen Gerichtshof liegt bereits der Antrag eines Richters eines anderen Mitgliedstaats (Irland) vor, der fragt, ob sein Land polnische Gerichte noch als unabhängige Körperschaften sehen kann, deren Entscheidungen in anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden müssen.

 

Bei dem Versagen der europäischen Staats- und Regierungschefs, gegen das Aufkommen von autokratischen Regierungen in einigen Mitgliedstaaten Position zu beziehen, haben die europäischen Richter möglicherweise keine andere Wahl, als die Sache selbst in die Hand zu nehmen. Aber selbst eine mutige juristische Entscheidung aus Luxenburg gegen die Angriffe auf Rechtstaatlichkeit und demokratische Werte in Polen oder Ungarn würde den Ball doch nur an die Politik zurückgeben. Schließlich wird es nur dann eine wirkliche Lösung geben, wenn die mutlosen europäischen Staats- und Regierungschefs endlich Rückgrat entwickeln, die Autokraten unter ihnen beim Namen nennen und entschlossene Sanktionen gegen Regierungen verhängen, welche die Grundprinzipien beleidigen, zu deren Einhaltung sich ihre Länder verpflichteten, als sie der Europäischen Union beitraten.

 

Der Text ist im Aspen Review Central Europe, Nr. 2/2018 erschienen und wurde mit freundlicher Genehmigung der Redaktion auf DIALOG FORUM veröffentlicht.

 

Aus dem Englischen von Andreas R. Hofmann

 

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R. Daniel Kelemen

R. Daniel Kelemen ist Professor für Politikwissenschaften und Recht an der Rutgers University.

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