Paris hat gelernt, Spannungen innerhalb der Visegrád-Gruppe zu seinem Vorteil zu nutzen, um seinen eigenen politischen Zielvorstellungen in der Region mehr Gewicht zu geben.
Mehr als ein Jahr nach der Wahl Emmanuel Macrons zum französischen Präsidenten und nach seiner Rede an der Sorbonne scheinen andere Mitgliedstaaten der EU immer noch keine rechte Antwort auf seine Vorschläge für die weitere Entwicklung der Staatengemeinschaft zu wissen. Nachdem Deutschland infolge des Brexit als einziger weiterer EU-Staat von Gewicht verblieben ist, hat es erst vor kurzem einige ängstliche Reaktionen auf die zahlreichen Vorschläge gezeigt, die Macron bereits 2017 zur Zukunft der Eurozone, zur gemeinsamen Sicherheits‑ und Verteidigungspolitik und zur europäischen Wettbewerbsfähigkeit gemacht hatte.
In der Absicht, einen gesamteuropäischen Konsens über die weitere Integration der EU zu finden, hat Macron auffällig großes Interesse für Mittel‑ und Osteuropa gezeigt, mit einem besonderen Fokus auf den Staaten der Visegrád-Gruppe (V4). Das markierte eine deutliche Veränderung gegenüber der eher distanzierten Haltung seiner Amtsvorgänger von François Mitterrand bis François Hollande. Doch steht die Frage im Raum, ob damit auch ein Grundsatzwandel der französischen Europapolitik und eine strukturelle Veränderung einhergehen, um die V4-Länder darüber hinwegzutrösten, keine erstrangigen EU-Staaten zu sein, oder ob es dabei um eine kurzfristig angelegte Strategie geht, um Unterstützung für Macrons Reformprojekte zu gewinnen.
„Europa ist kein Supermarkt“
Auf der Suche nach einer Antwort muss zunächst einmal geklärt werden, wie der Stand der Beziehungen zwischen Frankreich und den V4 ist. Wichtig sind überdies die Einzelheiten der europapolitischen Vorhaben, die zu Macrons Sieg beitrugen. Natürlich wurde sein Wahlerfolg gegen Marine Le Pen in ganz Europa mit großer Erleichterung aufgenommen, doch war die Formel des frischgewählten Präsidenten „ein Europa, das schützt“ („une Europe qui protège“) durchaus geeignet, den Europadiskurs zu polarisieren. Bezeichnend dafür was das Interview, das Macron am Rande seines ersten europäischen Gipfels gab und bei dem er verkündete, Europa sei kein „Supermarkt“ und seine Äußerungen aus dem Wahlkampf wiederholte, die Lohnsenkungen, Sozialdumping und Rechtsstaatlichkeit miteinander in Verbindung brachten. Er hatte außerdem angekündigt, binnen drei Monaten nach seiner Wahl Sanktionen gegen die polnische Regierung zu verhängen. Eine erste Frucht dieses Willens nach Annäherung war, die Reform der Arbeitnehmer-Entsenderichtlinie anzugehen, deren erste Phase im Oktober 2017 beschlossen wurde, wobei Tschechien und die Slowakei dafür stimmten, nachdem Macron mit deren Ministerpräsidenten konferiert hatte.
Wo sich die V4 insgesamt oder ihre einzelnen Mitglieder in das Konzept eines „schützenden Europa“ einfügen werden, wird darüber entscheiden, wie sich die Beziehungen weiterentwickeln, besonders jetzt, da Bundeskanzlerin Angela Merkel endlich eine Position ihrer Regierungskoalition im Hinblick auf Macrons Reformvorschläge zustande gebracht hat. Solange Berlin sich dazu ausschwieg, war das ein willkommener Vorwand für die Region, die Deutschland immer noch als Hauptantriebskraft in Europa und den für die V4 wichtigsten Akteur sieht, doch jetzt wird Paris seinen Druck auf Bratislava und Prag erhöhen, selbst Position zu beziehen und Änderungs‑ oder Gegenvorschläge zu machen, die in die gesamteuropäische Debatte um die Zukunft der EU einfließen können.
Brücken nach Ungarn und Polen
Die Spannungen, die zwischen Paris auf der einen und Budapest und Warschau auf der anderen Seite wegen der Einhaltung rechtsstaatlicher Regeln und des Sozialdumpings bestehen, verstärken die Ansicht, Tschechien und die Slowakei könnten als Brücken nach Ungarn und Polen fungieren, haben aber auch den Eindruck aufkommen lassen, Paris würde nunmehr seine Chance erkennen, die Spannungen innerhalb der Visegrád-Gruppe zu nutzen, um seine Agenda in der Region voranzubringen. Ohne gleich zu versuchen, die Gruppe zu spalten, die ohnehin stets ein ad-hoc-Konstrukt bleiben wird, ist für eine erfolgreiche Umsetzung der französischen Reformpläne entscheidend, Partner zu finden.
Auf dem Feld der Sicherheits‑ und Verteidigungspolitik bietet die Tschechische Republik dafür ein hervorragendes Beispiel. Prag brachte sich engagiert in die Diskussionen zur Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (Pesco) ein, die vorsehen, dass einzelne Ländergruppen sich zusammentun, um gemeinsame Manöver durchzuführen, ihre Verteidigungskapazitäten auszubauen oder ihre Ressourcen zusammenzulegen. Aus französischer Sicht ist die Tschechische Republik geradezu ein Musterland der europäischen Integration, deren Fortschritt immer noch an der Bereitschaft gemessen werden kann, der Eurozone beizutreten, was in Paris ein häufiges Thema ist, und in dem Willen, die eigene Wettbewerbsfähigkeit vom Produktionssektor unabhängiger zu machen. Auch die Slowakei ist als einziges Eurozonenmitglied der V4 für Paris ein wichtiger Partner, um die Weiterentwicklung der Währungs‑ und Finanzpolitik und der exekutiven Strukturen der Eurozone zu diskutieren und die besonderen Anliegen der Region in diesen Politikfeldern zu vermitteln. Angesichts der Bedeutung der Wirtschafts‑ und Sicherheitspolitik wird Paris die Gespräche mit Prag und Bratislava dazu weiterführen; diese machen den weniger strittigen Teil der Kooperation zwischen Frankreich und den V4 aus.
Sichtbare Differenzen bei der Reform des Arbeitsmarkts
Unterdessen scheint die Migrationsfrage neuerdings weniger virulent zu sein, nachdem neue französische Gesetze in der Absicht erlassen worden sind, Asylverfahren zu verkürzen, illegale Einwanderer länger festsetzen zu dürfen, der Grenzpolizei größere Befugnisse zu geben und generell die Migrationspolitik restriktiver zu gestalten; dadurch sind Grundsatzunterschiede nahezu zum Verschwinden gebracht worden. Es wird klar, dass Frankreich dabei ist, die Voraussetzungen für ein noch 2018 zu schließendes Asylabkommen auf EU-Ebene zu schaffen. So kann Paris bei diesem für alle wichtigen Thema Entgegenkommen zeigen und zugleich bei anderen Fragen starke bilaterale Beziehungen pflegen und demonstrieren, dass Mitteleuropa im Konzept des „schützenden Europa“ nicht als Störfaktor gesehen wird.
In anderen Fragen wird es Macron jedoch schwerer fallen, Verbündete in der Region zu finden. In der Sozial‑ und Wirtschaftspolitik, bei der Vereinbarung des nächsten Mehrjährigen Finanzplans und den EU-Reformen sind die Ausgangspositionen Frankreichs und der V4 so unterschiedlich, dass wirklicher Fortschritt sehr schwer zu erreichen sein dürfte.
Die Reform des europäischen Arbeitsmarktes ist wahrscheinlich das Feld, auf dem diese Differenzen am deutlichsten werden. Macrons erklärtes Ziel, die europäische Sozial‑ und Steuerpolitik stärker zu koordinieren oder, anders gesagt, die Rahmenbedingungen anzugleichen, steht im Zentrum seiner Vorstellungen von einem „schützenden Europa“, aber in eklatantem Widerspruch zu dem in Mitteleuropa gepflegten Modell von Wettbewerbsfähigkeit. Seine Vorschläge, Unternehmenssteuersätze anzugleichen und bis 2020 in allen Mitgliedsländern gleiche Steuersätze zu vereinbaren, als Voraussetzung für die Zuteilung von Mitteln aus den europäischen Konvergenz‑ und Strukturfonds, um deren Missbrauch zur indirekten Finanzierung von Sozialdumping zu verhindern, haben in Mitteleuropa Besorgnisse ausgelöst und werden dort wohl kaum Unterstützung finden. Die Abhängigkeit der V4-Länder von ausländischen Direktinvestitionen und die große Bedeutung deutscher Unternehmen in der Region lassen den Schluss zu, dass Frankreich mit dieser Agenda allein dastehen wird. Daher muss jede Diskussion berücksichtigen, durch welche Maßnahmen ein Ausgleich für einen möglichen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit geschaffen werden kann, insbesondere in den Leitsektoren von IT und Technologie.
Macron ist nicht gegen Einschnitte bei der Gemeinsamen Agrarpolitik
Dieselbe Logik steht hinter jeder Diskussion über ein europäisches Mindesteinkommen, die bereits beim Sozialgipfel in Göteborg vom November 2017 stark verwässert wurde. Da keines dieser Themen in die Gesetzgebungskompetenz der EU fällt, obliegen sie der Diskussion zwischen den EU-Regierungen, und das ist nicht zum Vorteil der V4-Länder, was ihre Skepsis nur weiter bestärkt.
Dagegen sind Macrons Vorschläge zum Abbau von Ungleichheiten durch Sozialbeiträge über Wirtschaftssektoren hinweg, zum Beispiel für Arbeitslosigkeit und Renten, um systematischen Missbrauch einzudämmen, langfristig im Interesse der Region. Sie könnten eine gute Vorlage für eine breitere Diskussion über die Agenda eines sozialen Europas sein. Dabei bildet die Direktive zur Arbeitskräfteentsendung nur einen kleinen Teil von Macrons Vorhaben, den europäischen Arbeitsmarkt für Arbeitskräfte und Investoren berechenbarer zu machen und Ungleichheiten zu reduzieren, die auf lange Sicht die Stabilität des Systems gefährden könnten.
Dies sind die Anfänge einer Abkehr von der früheren EU-Politik Frankreichs, geht man etwa zurück bis auf den „friedlichen Funktionalismus“ aus der Amtszeit von Präsident Mitterand, demnach die EU ein politisches Projekt sei, das der französischen Machterweiterung diene, und nicht in erster Linie ein ökonomisches Projekt. Frankreich war immer daran gelegen, Kompensationen für seine Beteiligung am gemeinsamen Markt zu erhalten, ob diese nun in einer gesamteuropäischen Industriepolitik bestanden, in einer stärkeren Besteuerung der Kohle oder auch in der gemeinsamen Agrarpolitik. Letztere ist kennzeichnend für die Richtungsänderung, die Macron anstrebt: Er ist der erste französische Präsident, der eine Kürzung der europäischen Agrarmittel im nächsten Mehrjährigen Finanzplan nicht grundsätzlich ablehnt, was seit Charles des Gaulles Zeiten stets eine rote Line gewesen war. Ein französisches Positionspapier befürwortete gar eine „tiefgreifende Reform der ältesten Politikfelder (gemeinsame Agrarpolitik und Konvergenzpolitik) […], um den Herausforderungen gerechter zu werden, auf die diese Politik reagieren muss, im Interesse von Effizienz und Wertschöpfung auf europäischer Ebene“. Aus Sicht der V4, die stark von diesen beiden politischen Aufgabenbereichen profitieren, ist nicht schwer zu verstehen, wieso solche Absichtserklärungen einige Nervosität auslösen.
Der bei der Diskussion zur Agrarpolitik angewandte Kunstgriff ist besonders relevant. Frankreich schlug vor, die Berechnungsmethode für Direktzahlungen an Landwirte zu ändern, was in das Konzept der EU-Kommission aufgenommen wurde. Das würde bedeuten, dass Landwirte bei Zahlungen aus Mitteln zur Regionalförderung weniger Geld für die Fläche bekommen würden; allgemein würden Direktzahlungen an Landwirte weniger stark reduziert werden als die Mittel für ländliche Entwicklung, die für die kleineren V4-Länder ebenfalls wichtig sind.
Schließlich und ebenso wichtig – es wird immer klarer, dass Frankreich die Kommissionsvorschläge zur Reform der Konvergenzmittelvergabe unterstützen und darüber hinaus eine Reform in der Weise vorantreiben wird, wie die Mittelvergabe an die einzelnen Länder zu berechnen ist. Dabei neue Koeffizienten zu verwenden, etwa die Arbeitslosenrate oder die Einwanderung, anstatt nur weiter vom Bruttoinlandsprodukt pro Kopf auszugehen, wird möglicherweise auch nach sich ziehen, dass weniger Mittel nach Ostmitteleuropa fließen würden, zugunsten der südeuropäischen Länder. Das gilt zusätzlich zu der harten Realität der nackten Zahlen, wonach die Kommission ohnehin eine Reduzierung der Konvergenzmittel um sieben Prozent plant. Der Streit um die abschließenden Zahlen könnte also zum Bruch zwischen Frankreich und den V4-Ländern führen und allen deutlich machen, welche Differenzen es zwischen Macrons Bestrebungen zur EU-Reform und den Positionen der ostmitteleuropäischen Mitgliedsländer tatsächlich gibt.
Die V4: Konstruktiv oder destruktiv?
So gibt es also eine Anzahl heißer Eisen bei der weiteren Entwicklung des Verhältnisses zwischen Frankreich und den V4-Ländern, die allerdings nicht vergessen machen sollten, dass es bei der Prioritätensetzung in der Verwendung von EU-Mitteln auch große Übereinstimmungen gibt: Verteidigung, Grenzregime und Sicherheit, Investitionen in Technologie, Innovation und Jugend. Wenn wir über dieses Verhältnis sprechen, sollten wir nicht nur auf den Dissens schauen, der zwischen den Regierungen bei der Reform des Arbeitsmarktes besteht und der kurzfristig auf europäischer Ebene schwieriger abzubauen sein wird. Doch sollten die V4 nicht unterschätzen, dass Macron noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Frühjahr 2019 dringend auf Ergebnisse angewiesen ist. Dies sind nach Macrons Amtsantritt die ersten Wahlen, und sein Erfolg im eigenen Land wie auch beim Aufbau einer einflussstarken Gruppe innerhalb der EU wird sich daran bemessen, ob er sich in Frankreich und der EU als Reformer darstellen und Partner zur Umsetzung seiner Politik finden kann.
Paris sieht die V4 als Testfall für seine im letzten Jahr vorgebrachten Reformvorschläge. Bleiben Reaktionen aus, wird Frankreich die V4 weiterhin eher als eine destruktive denn konstruktive Ländergruppe betrachten, deren Möglichkeiten, europäische Richtungsdebatten mitzubestimmen, ziemlich begrenzt sind. Es liegt an der Tschechischen Republik und der Slowakei selbst, die Wahl zu treffen, produktivere Beziehungen zu Brüssel zu pflegen, um von Paris als natürliche Partner gesehen zu werden.
Der Text erschien zuerst in „Aspen Review Central Europe“ 04/2018. Wir danken dem Autor und dem Herausgeber für die Erlaubnis zur Wiederveröffentlichung.
Aus dem Englischen von Andreas R. Hofmann
