Aufstiegschancen und Abstiegsängste: Industriestrategien in Polen und Deutschland

In Polen und Deutschland erlebt die Industriepolitik eine Renaissance. Bereits 2016 wurde in Warschau der nach dem damaligen Wirtschafts- und heutigen Premierminister benannte „Morawiecki-Plan“ öffentlich vorgestellt. Die Notwendigkeit einer staatlichen Industriestrategie ergebe sich daraus, dass das verarbeitende Gewerbe bedeutendster Träger von Innovationen und Wirtschaftswachstum sei. Es gäbe „kaum ein erfolgreiches Land, das (…) ausschließlich und ausnahmslos auf die Kräfte des Marktes setzt“, sekundiert Bundeswirtschaftsminister Altmaier im nun präsentierten „Plan zur Nationalen Industriestrategie“. Deutsche Politik habe diese Entwicklungen „viel zu lange ignoriert“.

 

Die polnische Regierung hat etwas früher auf den sich wandelnden Zeitgeist reagiert, orientiert sich dabei aber auch an den historischen Erfolgsgeschichten Deutschlands, Japans oder Südkoreas. Das Aufschließen dieser und anderer Volkswirtschaften zu den führenden Industrienationen gelang auch dank staatlicher Unterstützung. Polens erklärtes Ziel ist es, von der verlängerten Werkbank anderer Industriestaaten zu einem innovativen Standort mit eigenen Spitzenunternehmen zu werden. Die Regierung fürchtet, dass sich das seit 1992 anhaltende Wirtschaftswachstum ohne staatliche Impulse abschwächen könnte. Der Grund: die bisherigen Triebkräfte des Aufschwungs, wie niedrige Arbeitskosten, ausländische Investitionen, EU-Fördermittel sowie die Bildungsexpansion, würden an ihre Grenzen stoßen. Auch hätten bisher nicht alle Regionen in gleichem Maße vom Wachstum profitiert.

 

Deutschlands Ausgangslage ist eine andere. Für die Bundesregierung ist Grund zur Sorge, dass der einstige Exportweltmeister vor allem gegenüber China und den USA zusehends an Boden verliert. Dem Land droht, dass ihm seine technologische Spitzenposition in verschiedenen Wirtschaftszweigen abhandenkommt. Als Gefährdungen für Deutschlands Technologieführerschaft gelten auch das wachsende Know-how in Schwellenländern, international zunehmender Protektionismus sowie Übernahmen von deutschen Hochtechnologieunternehmen. In anderen Bereichen wie der Telekommunikations- und der Informationstechnologie sei es Deutschland gar nicht erst gelungen, sich mit eigenen Herstellern zu etablieren. Ziel der Industriestrategie ist demnach, die bestehende Position der deutschen Industrie zu schützen sowie die Bemühungen der Wirtschaft um Anschluss an bestimmte Trends staatlich zu flankieren.

 

Der Tonfall von Altmaiers Papier ist mit dem Begriff „national“ im Titel sowie der Forderung nach „industrieller und technologischer Souveränität“ für deutsche Verhältnisse ungewöhnlich kämpferisch, auch im Vergleich zu Morawieckis „Strategie für eine verantwortungsbewusste Wirtschaftsentwicklung“, die sich bis auf ein Piłsudski-Zitat in der Begleitpräsentation analytischer liest. Tatsächlich handelt es sich bei der deutschen Strategie eher um eine amtliche Streitschrift, als um ein ausformuliertes Konzept. Im Gegensatz dazu dient der detaillierte Morawiecki-Plan als Dreh- und Angelpunkt aktueller polnischer Wirtschafts- und Sozialpolitik.

 

Bundeswirtschaftsminister Altmaier wird für seinen Vorstoß von verschiedenen Seiten scharf kritisiert, sowohl von ordoliberalen Ökonomen als auch von Wirtschaftsvertretern großer wie kleiner Unternehmen, welche staatlichen Eingriffen in den Markt misstrauen. Nach Altmaiers Industriestrategie darf der Staat bei Übernahmen von Unternehmen einschreiten, wenn deutsche Technologieführerschaft bedroht oder kritische Infrastrukturen betroffen sind. Deutsche Industriepolitik solle dabei eingebettet sein in einen europäischen Rahmen, mit einem europäischen „Rat der Industrieminister“ und einer gemeinsamen Industriestrategie, „die auf den Strategien der wichtigsten EU-Industrieländer aufbauen muss“. Welche Länder der Bundeswirtschaftsminister zu diesem Kreis zählt, bleibt offen.

 

Das Konzept der polnischen Regierung soll die Wirtschaft Polens bei der Erschließung neuer Wachstumsquellen unterstützen und die Bevölkerung stärker und gleichmäßiger als bisher am wachsenden Wohlstand beteiligen. Eine ausgewogenere Regionalentwicklung soll durch die Stärkung mittelgroßer Wirtschaftszentren erreicht werden, die Anhebung der Innovationskraft durch die Förderung von Startups, kleinen und mittleren Unternehmen sowie Steuererleichterungen für Forschung und Entwicklung. Die staatlichen Einrichtungen zur Wirtschafts- und Investitionsförderung sind reformiert und finanziell besser ausgestattet worden. Die auf der ganzen Welt neu gegründeten bisher 70 Auslandsbüros der staatlichen Außenhandelsagentur dienen als Anlaufstellen für polnische Exporteure. Ein wirtschaftsfreundlicher Rechtsrahmen, die sogenannte „Business-Verfassung“, soll Unternehmensgründungen begünstigen. Darüber hinaus will die Regierung den Polen das Sparen ans Herz legen: als Vorsorge angesichts des demographischen Wandels, aber auch, damit den Banken und damit der Wirtschaft mehr heimisches Kapital zur Verfügung steht.

 

Beide Länder benennen in ihren Strategien eine Reihe von Schlüsselindustrien. Für Deutschland sind dies Branchen, in denen das Land aktuell eine Spitzenposition einnimmt, welche der Staat zu schützen habe. Nach polnischem Verständnis handelt es sich um Bereiche der Wirtschaft, in denen für Polen eine Chance auf die Erlangung einer führenden Position besteht. Als Vorreiter sollen Spitzenunternehmen auftreten, sogenannte „Polish Champions“, von denen es bisher nicht ausreichend gebe. Der Staat müsse hier als Förderer auftreten, indem er Forschung und Entwicklung unterstütze und den Zugang zu Kapital für Auslandsinvestitionen erleichtere. Auch die Altmaier-Strategie bedauert, dass in Deutschland kaum neue „nationale und europäische Champions“ entstehen. Nur diese besäßen die „kritische Größe“, um im internationalen Wettbewerb auf Augenhöhe zu bestehen. Daher sollten Fusionen durch Änderungen im Europäischen Wettbewerbsrecht erleichtert werden. Auch das EU-Beihilferecht will Altmaier auf den Prüfstand stellen.

 

Grundsätzlich stehen Polen mehr Instrumente zur gezielten Wirtschaftsförderung zur Verfügung als Deutschland, da der EU-Rahmen schwächer entwickelten Regionen Europas staatliche Beihilfeprogramme in bestimmten Grenzen gestattet. Auf dieser Grundlage funktionieren auch die jüngst reformierten polnischen Sonderwirtschaftszonen. Deutschland wird von der EU nur in den östlichen Bundesländern eine solche Subventionierung erlaubt, wenn auch in geringerem Maße. Neben zulässigen staatlichen Beihilfen stehen Polen in der laufenden Förderperiode bis 2020 die von allen Ländern höchsten EU-Mittel zur Verfügung.

 

Die Erfolgschancen der neuen Industriestrategien lassen sich gut am Beispiel der Elektromobilität ablesen. Der Trend zum elektrisch betriebenen Fahren wird in Polen als große Chance betrachtet, da noch nicht ausgemacht ist, welches die künftigen Fertigungszentren sein werden. Tatsächlich ist es Polen auch dank hoher Subventionen in den vergangenen Jahren gelungen, mit LG Chem, Umicore und Mercedes gezielt neue Produktionstätten von Batterien für Elektroautos anzuziehen. Polen baut auf diese Weise seine Expertise in der E-Mobility aus. Das polnische Elektroauto hingegen, ein Flaggschiffprojekt der Regierung, scheint in der Entwurfsplanung festzustecken.
Altmaier sieht auf dem Feld der Elektromobilität vor allem die Gefahr einer Abhängigkeit von Batteriezellen-Herstellern aus Asien. Daher treibt der deutschen Wirtschaftsminister das Projekt einer deutsch-polnischen Batteriezellenfabrik in der Grenzregion voran. In der Lausitz könnte moderne Industrieproduktion das Ende der Braunkohleförderung abfedern. Für ein deutsch-polnisches Projekt würde die EU höhere Subventionen gestatten. Eine Realisierung des Projekts steht jedoch in den Sternen, denn bisher erfreute es sich nicht der erhofften Unterstützung aus der Industrie. Es zeigt sich, dass Industriepolitik gelingen kann, wenn Regierungen versuchen, bestehende Trends im Sinne volkswirtschaftlicher Interessen zu fördern. Geben sie der Versuchung nach, mit eigenen Projekten die Wirtschaft in eine bestimmte Richtung drängen zu wollen, sind die Erfolgsaussichten deutlich geringer.

 

Wie werden die europäischen Ambitionen der deutschen Industriestrategie in Polen bewertet? Die Volkswirtschaften Deutschlands und Polens sind so eng verwoben, dass sie wirtschaftspolitisch in vielerlei Hinsicht die gleichen Interessen haben. Deutschland ist der größte Abnehmer polnischer Waren, entsprechend ist die Wirtschaft Polens auf eine gute Konjunktur in Deutschland angewiesen. Deutschlands Wettbewerbsfähigkeit wiederum hängt von Zulieferern aus Ostmitteleuropa ab. Die Visegrád-Gruppe Polen, Tschechien, Ungarn und die Slowakei ist Deutschlands mit Abstand wichtigster Handelspartner. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes stieg allein das deutsch-polnische Handelsvolumen 2018 auf 120 Milliarden Euro. Selbst ohne den Brexit dürfte der Warenaustausch mit Polen also bald den mit Großbritannien übersteigen.

 

Auf ihrem Landsitz in Chequers diskutierte Margaret Thatcher Anfang 1990 mit Deutschland-Experten die zu erwartenden Folgen einer deutschen Wiedervereinigung. Es wurde auch die Frage gestellt, ob Deutschland nun Osteuropa wirtschaftlich dominieren werde. Die Antwort lautete: ja, wahrscheinlich, doch sei dies wohl der einzige Weg, den Osten Europas wirtschaftlich wiederzubeleben. „Die einzige Sache, die schlimmer ist als ausgebeutet zu werden, ist nicht ausgebeutet zu werden“, notierte der Protokollant des Treffens. Briten und Franzosen seien wohl nicht bereit, in demselben Maße wie Deutschland zu investieren. Außerdem sei wirtschaftliche Abhängigkeit nicht dasselbe wie politische Unterwerfung.

 

Man kann sagen, dass sich diese zugespitzte Prognose im Kern bewahrheitet hat. Insbesondere seit der EU-Osterweiterung profitiert Deutschlands Wirtschaft von neuen Absatzmärkten, von Zuwanderung sowie der Möglichkeit, Produktionsstätten auszulagern. So werden Arbeitsplätze in den Ländern Ostmitteleuropas geschaffen. EU-Fördergelder helfen erfolgreich dabei, den Rückstand gegenüber Westeuropa zu reduzieren. Aus Sicht der deutschen Wirtschaft sprechen – neben den niedrigeren Arbeitskosten bei hoher Qualität – geografische und kulturelle Nähe sowie relative politische Stabilität und Rechtssicherheit für Standorte in Polen und anderen Ländern der Region.

 

So lange Kernbereiche der Wertschöpfung nicht in Polen stattfinden, wird das Land ein bestimmtes Wohlstandsniveau nicht überschreiten. Polens Industriestrategie stellt sich diesem Problem. Deutschlands Ziel, die stärksten Volkswirtschaften Europas noch stärker zu integrieren, um mit den USA und China zu konkurrieren, ist dabei nicht Polens Priorität. Im Gegenteil: Schon seit längerem verdächtigt das Land Frankreich und Deutschland des Protektionismus. Der Vorwurf lautet, dass beide Länder die EU-Binnenmarktregeln nicht nur zum Schutz vor unliebsamer Konkurrenz aus Fernost nutzen wollen, sondern auch um die aufstrebenden östlichen EU-Nachbarn klein zu halten. Auf diese Weise wurde beispielsweise die von Frankreich durchgesetzte EU-Entsenderichtlinie aufgefasst. Auch die Ablehnung einer Fusion von Alstom und Siemens durch die Europäische Kommission wurde als Beweis der Unabhängigkeit der Kartellbehörde gegenüber Industriegiganten aus Frankreich und Deutschland begrüßt. Gerade wirtschaftlich aufholende Länder wie Polen sind auf starke Wettbewerbshüter angewiesen.
Die Nonchalance, mit der Deutschland und Frankreich ankündigen, europäische Wettbewerbs- und Beihilferegeln über Bord zu werfen, weckt nicht nur in Polen Unbehagen. Nach dem Ausscheiden des wirtschaftsliberalen Pols durch den Brexit deutet sich im Norden der EU eine Gegenbewegung an. Die 2018 gegründete „Neue Hanse“ könnte sich besonders in wirtschaftspolitischen Zusammenhängen zu einem Vektor europäischer Verhandlungen entwickeln. Ob sich der Club aus Skandinaviern, Balten, Irland und den Niederlanden etabliert, bleibt abzuwarten. Die Vorstellung, dass mit Großbritannien das einzige Hindernis für die Umsetzung einer deutsch-französischen Vision der EU entfällt, entlarvt er aber schon jetzt als Illusion. In Wirklichkeit hatten sich andere Kritiker Deutschlands und Frankreichs in der Vergangenheit oft hinter den Briten versteckt. Polen beunruhigt besonders der Gedanke an ein deutsch-französisches Kerneuropa um den Euroraum, welches Nicht-Euro-Länder von wirtschaftlich bedeutenden Entscheidungsprozessen ausschließen würde.

 

Bundeswirtschaftsminister Altmaier argumentiert, dass auch kleinere europäische Volkswirtschaften indirekt davon profitieren, wenn die wirtschaftsstärksten EU-Länder im Wettbewerb mit China und den USA reüssieren. Wirtschaftlich schwächere EU-Staaten werden sich hiervon nur dann überzeugen lassen, wenn sie sich in der Lage sehen, ihren Interessen mit Nachdruck Gehör zu verschaffen. Polen dürfte dabei eine wachsende Rolle spielen. Man sollte nicht den Fehler machen, dies als uneuropäisches Querulantentum abzutun.

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Leo Mausbach

Leo Mausbach lebt und arbeitet in Warschau. Er ist Mitgründer des Osteuropa-Netzwerks des Vereins der Altstipendiaten der Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.

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