Die aus dem 19. Jahrhundert stammende europäische Konzeption eines Konzerts der Mächte tritt neuerdings in der öffentlichen Debatte in Erscheinung, und zwar als Idee zur Stabilisierung der Beziehungen zwischen den Weltmächten. Sollten wir das für gut befinden?
In der Märzausgabe von „Foreign Affairs“ machten die US-Politologen Richard Haas und Charles Kupchan einen interessanten, wenngleich kontroversen Vorschlag. Ihrem Befund nach reichen die bestehenden internationalen Institutionen wie UNO und G20 nicht aus, um das Verhältnis zwischen den Mächten zu entspannen und Lösungen für die schwierigsten globalen Probleme zu finden. Vielmehr würde sich zu diesem Zweck ein neuerliches Konzert der Mächte bewähren, mithin eine lose formalisierte Konstellation der mächtigsten Länder der Welt. Diese solle sich zusammensetzen aus den USA, der Europäischen Union, Russland, China, Japan und Indien, wäre also ziemlich elitär. Innerhalb dieser Länderkonstellation wäre es einfacher, Verständigungen zu erzielen und Konflikte zu vermeiden, als dies im Rahmen der ineffizienten UNO oder bei den zu exklusiven G7-Treffen möglich sei.
Ein modernes Konzert der Großmächte
Welchen Zweck soll ein Konzert der Mächte überhaupt haben, das sich am Muster der im 19. Jahrhundert zwischen den europäischen Staaten bestehenden Vereinbarungen orientiert? Auf diese Frage antworten Haas und Kupchan schlicht: um „eine Katastrophe zu verhindern und Stabilität in einer multilateralen Welt zu fördern“. Kurz gesagt, die von den USA während und nach dem Zweiten Weltkrieg konzipierten Institutionen seien den Herausforderungen nicht gewachsen, denen sich heutzutage die Staatenlenker zu stellen haben. Sie seien zwar nicht völlig ungeeignet, doch in einer immer stärker polarisierten Welt spielen sie nur gelegentlich die Rolle von Foren, auf denen verbindliche Entscheidungen in für die internationale Gemeinschaft zentralen Fragen getroffen werden. Die UNO sei zu bürokratisch, während sich die G7- und die G20-Gipfel allzu häufig an Nebensächlichkeiten festbissen, statt sich mit den wirklichen Problemen zu befassen, der Entspannungspolitik, der Regulierung digitaler Dienste, den Kryptowährungen, dem Cyberraum sowie der Entwicklung von 5G und künstlicher Intelligenz.
Die beiden amerikanischen Politikwissenschaftler halten hier mit ihrer Kritik nicht zurück. Daher sind sie der Auffassung, das Konzert der Mächte sei die beste Form, um den neuen Herausforderungen zu begegnen: Eine Konsultationseinrichtung mit Sekretariat in Genf oder Singapur, die einen aufrichtigen, multilateralen Dialog zwischen den größten Staaten moderieren würde. Die laufende Politik der Institutionen und weniger wichtige internationale Angelegenheiten würden weiter in der Kompetenz der bisherigen Einrichtungen verbleiben, der UNO, der G20 oder spezielleren Foren wie der Welthandels‑ und der Weltgesundheitsorganisation (WTO, WHO). Die an Bedeutung gewinnenden asiatischen Mächte würden mehr Einfluss auf die Weltpolitik erhalten, Russlands Rolle würde relativ gesehen wachsen, während der Westen an Einfluss verlöre. Alles, um die äußerst angespannten Beziehungen zwischen den Mächten zu stabilisieren und die Welt vor einem zerstörerischen bewaffneten Konflikt zu bewahren, ob nun in der Meerenge von Taiwan, im Nahen Osten oder in Osteuropa.
Dieser Gedanke sollte nicht einfach beiseitegeschoben werden, auch wenn er zunächst rein akademisch anmutet. Haas und Kupchan arbeiten für den einflussreichen Council on Foreign Relations, der schon des Öfteren Konzeptionen entwickelt hat, die später zur offiziellen Linie der US-Außenpolitik wurden. In Polen ist das Konzert der Mächte aus historischen Gründen nicht positiv assoziiert, das ändert jedoch nichts daran, dass solche Überlegungen für viele Staaten eine gewisse Attraktivität besitzen und noch häufiger in Debatten zu den Beziehungen zwischen den Weltmächten eine Rolle spielen werden. Sollten wir das für gut befinden?
Ein Konzert der Großmächte wäre eine verlockende Perspektive
Eine Rückkehr zum Modell des Mächtekonzerts wie im 19. Jahrhundert wäre zweifellos verlockend. Die nach den napoleonischen Kriegen von Großbritannien, Preußen, Russland, Österreich und Frankreich entwickelten Regeln gaben Europa immerhin einen langen Zeitraum des relativen Friedens und der Stabilität, der etwa bis zu den liberalen Revolutionen von 1848 und zum Krimkrieg anhielt. Von heute aus mag uns jene fast vierzigjährige Friedenszeit als nicht Besonderes vorkommen, aber im Vergleich mit dem 17. und 18. Jahrhundert, als die europäischen Mächte unablässig Krieg gegeneinander führten, handelte es sich um eine neue politische Qualität. Drei grundlegende Faktoren sorgten für diese verhältnismäßig stabile Lage; sie könnten auch heute gute Anhaltspunkte für die Mächte sein, denen es zufällt, eine neue internationale Ordnung zu schaffen.
Zum ersten waren alle Mitglieder des Mächtekonzerts überzeugt, die durch den Wiener Kongress hergestellte Ordnung sei für jedes einzelne von ihnen günstiger als jede andere Lösung. Alle Staaten waren vom unablässigen Krieg erschöpft, einige gänzlich verwüstet. Nach Jahren der Befriedung des revolutionären Frankreich lag weder dem an den Rand der Katastrophe gebrachten Preußen noch dem konservativen Österreich an weiterer Unruhe, noch dem den kontinentalen Angelegenheiten gegenüber traditionell auf Distanz bleibenden England. Daher kamen die europäischen Mächte damals zu der Übereinkunft, gemeinsam gegen weitere hegemoniale Versuchungen und gegen liberale und nationalistische Revolten gegen die bestehende Ordnung anzugehen. Dieser kleinste gemeinsame Nenner schaffte nicht die Interessengegensätze zwischen den Mächten aus der Welt, bewerkstelligte aber, dass in ihrem Verhältnis für längere Zeit zumindest eine heikle Stabilität einzog; mehr wäre wohl kaum zu erreichen gewesen.
Zum zweiten beruhte die nachnapoleonische Ordnung auf der Überzeugung, Flexibilität im Verhältnis zwischen den Mächten beuge Konflikten wirkungsvoller vor als eine rigide, von oben geführte Beaufsichtigung ihres Verhaltens. Anders gesagt hielten die Mächte ihre Partner von einer allzu aggressiven Politik ab, indem sie ihre eigene Macht ausbauten, sich dazu entsprechende Bundesgenossen wählten und zudem die Möglichkeiten von Diplomatie und Abschreckung nutzten. Das Mächtekonzert des 19. Jahrhunderts besaß keine feste Struktur, welche seine Mitglieder bei Fehlverhalten hätte maßregeln können, vielmehr hing seine Wirksamkeit von der Fähigkeit ab, einen Konsens zu finden und sich selbst Schranken aufzuerlegen.
Zum dritten beruhte das Mächtekonzert des 19. Jahrhunderts auf einem unverzichtbaren Minimum an Grundsätzen, welche die Verhaltensweisen der europäischen Großmächte regelten. Diese anerkannten das Prinzip der territorialen Souveränität und der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten der Partner sowie des Verzichts auf Maßnahmen, welche die Partner hätten lächerlich machen oder demütigen können. Sie vereinbarten regelmäßige Begegnungen der Monarchen und ihrer Minister, um die wichtigsten Probleme im Verhältnis zueinander zu besprechen. Vor allem erkannten alle Großmächte die vereinbarten Grundsätze an, was die Versuchung aufhob, partikulare Interessen außerhalb des Mächtekonzerts zu verfolgen.
Missklänge im Konzert
Können aber die im 19. Jahrhundert zumindest vorübergehend wirksamen Vorkehrungen auch heute noch zu gleichen Ergebnissen führen? Sind die Weltmächte von heute noch der Auffassung, dass gerade ein Mächtekonzert am besten zur Wahrung ihrer Interessen geeignet wäre? Ist heute noch, da in vielen Ländern die Außenpolitik von der öffentlichen Meinung äußerst kritisch begutachtet wird und auf sofortige Erfolge ausgerichtet ist, eine Selbstbeschränkung der stärksten Akteure möglich? Wären schließlich noch alle Mitglieder unseres hypothetischen Mächtekonzerts dazu bereit, sich auf einen kleinsten gemeinsamen Nenner an Regeln für ihre Wechselbeziehungen zu einigen? Und selbst wenn dies der Fall wäre, wie würden die Entscheidungen von denjenigen Staaten aufgenommen, die trotz relativer Stärke nicht zu dem exklusiven Kreis gehören?
Trotz der offenkundigen Vorzüge des Mächtekonzerts drängen sich solche Fragen auf und lassen daran Zweifel aufkommen, ob es tatsächlich die bestgeeignete Option zur Lösung der Probleme der Gegenwart wäre.
Einerseits könnte aus der Sicht etwa von China oder Russland das Mächtekonzert eine sinnvolle Ergänzung zu den bestehenden Institutionen darstellen. Sie könnten ihre Stimme sehr viel besser zur Geltung bringen als gegenwärtig in den von den westlichen Ländern dominierten Foren. China könnte größeren Einfluss auf die Regulierung des Cyberraums und der künstlichen Intelligenz nehmen, Russland könnte seine Interessen in der Arktis besser wahrnehmen oder zu für sich günstigen Bedingungen den Konflikt in der Ukraine beenden. In diesen Ländern sind den Führungen keine Hemmnisse seitens der öffentlichen Meinung auferlegt, und ihre Außenpolitik ist auf längere Perioden als die Amtszeit eines Präsidenten angelegt. Daher wäre es für sie einfacher als für die demokratischen Mächte, ihre Interessen über die Köpfe der kleineren Akteure oder der bestehenden Institutionen hinweg zu verfolgen.
Andererseits kommt das Mächtekonzert den Interessen der Vereinigten Staaten und der Europäischen Union nicht entgegen. Trotz der sich ändernden globalen Mächteverteilung und der Verlagerung des politischen Schwerpunkts nach Asien sind die Vereinigten Staaten nach wie vor die mächtigste Weltmacht. Und die von den USA zusammen mit den Europäern geschaffenen Institutionen sind immer noch politische Säulen einer Welt, innerhalb derer nolens volens alle übrigen Staaten funktionieren müssen. Macht es sich also für die USA bezahlt, UNO, WTO oder G20 an den Rand zu drängen? Und wäre für die öffentliche Meinung im Westen eine plötzliche Volte der demokratisch gewählten Politiker hin zu Direktabsprachen mit den Chefs der größten Autokratien nachvollziehbar?
Diese Divergenzen von Interessen und Wahrnehmungen führen dazu, dass der wichtigste Bestandteil der Beschlüsse des Wiener Kongresses, nämlich die Überzeugung aller Mächte, das Mächtekonzert sei die beste Form zur Entscheidung über weltpolitische Probleme, heute in der internationalen Politik fehlt.
Die zweite wichtige Vorkehrung, das Übergewicht von Flexibilität über Starrheit, ist bei allen Vorzügen unter den heutigen Bedingungen gleichfalls kaum wiederherzustellen. Im 19. Jahrhundert bestanden nämlich keine internationalen Institutionen, die mit den heutigen vergleichbar wären, aber die auf dem Wiener Kongress getroffenen Vereinbarungen waren ein Versuch, Normen und Institutionen auf einem fast unfruchtbaren Grund zu schaffen. Heute ist die Lage völlig anders. Die neue Weltordnung bildet sich vorerst unter friedlichen Verhältnissen, nicht nach langen Kriegen wie zu Beginn des 19. Jahrhunderts. Daher funktionieren im Umfeld der Vereinten Nationen viele spezialisierte Institutionen, vermehren sich regionale Gremien, die der politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit dienen. Es gibt langetablierte Verfahrensnormen und Usancen in vielen Bereichen der internationalen Politik. Die Befürworter des Mächtekonzerts wollen diese Institutionen selbstverständlich nicht aufheben. Doch nach Einrichtung des neuen Eliteklubs könnten die Institutionen an den Rand gedrängt werden. Für viele Staaten wäre das eine allzu revolutionäre Änderung. Daher könnte das Mächtekonzert, das für mehr Vorhersehbarkeit und Stabilität sorgen soll, möglicherweise umgekehrt weitere Konflikte schüren.
Es könnte eine Situation entstehen ähnlich der unlängst stattgefundenen Aufregung um das Vorhaben einer Superliga im Fußball. Die reichsten europäischen Fußballklubs hatten angekündigt, sie wollten eine eigene Eliteliga gründen, der die weniger privilegierten Mannschaften nicht angehören würden. Das Projekt stand nach kürzester Zeit vor dem Aus: Unter dem Druck bestehender Institutionen und der Empörung von öffentlicher Meinung und Fußballfans mussten die reichen Klubs ihre Idee gleich wieder aufgeben. Beim Mächtekonzert gibt nicht einmal der Widerstand der kleineren Staaten den Ausschlag, denen dazu die Macht fehlt. Entscheidend ist, dass sich unter den Bewerbern größere Staaten befänden, die nicht zu dem elitären Zirkel zugelassen würden. Auch wäre nicht auszuschließen, dass die öffentliche Meinung in den westlichen Ländern innerhalb des Mächtekonzerts den Aufstand proben würden.
Was mit der Idee eines modernen Konzerts der Mächte anfangen?
Dass mithin das Konzert der Mächte nicht unbedingt das geeignetste Modell für die Welt von heute ist, bedeutet jedoch nicht, dass alles beim Alten bleiben sollte. Der Bedeutungsgewinn von China und Indien und die ehrgeizigen Bestrebungen Russlands müssen früher oder später auf den internationalen Foren Berücksichtigung finden. Nur so wird es möglich sein, die Beziehungen zwischen den Mächten auszubalancieren, um Vorhersehbarkeit zu erhöhen und Spannungen zu verringern. Hierin haben Haas und Kupchan recht.
Anstelle der von ihnen vorgeschlagenen Revolution wäre ein richtiger Schritt hin zu den notwendigen Veränderungen eine entsprechende Reform der bestehenden internationalen Normen und Institutionen. Anstatt den Sicherheitsrat der UNO durch das Konzert der Mächte zu ersetzen (was de facto die Konsequenz wäre), wäre es nicht besser, ihn um Indien, Japan und Deutschland als ständige Mitglieder zu erweitern? Es wäre auch darüber nachzudenken, ob Entscheidungsprozesse bei bestimmten wichtigen Fragen nicht so verändert werden sollte, dass öfter Konsens erzielt und weniger häufig das Veto eingesetzt würde. Auch wäre darüber nachzudenken, ob es nicht im Interesse aller großen Mächte wäre, beispielsweise die G20 zu stärken. Die Einrichtung eines ständigen Sekretariats, häufigere Begegnungen der Staats‑ und Regierungschefs und die Kompetenz für verbindliche Entscheidungen würden aus dieser Einrichtung ein Forum machen, das zentrale Entscheidungen zu Fragen treffen könnte, die Haas und Kupchan dem Mächtekonzert überantworten wollen.
Eine evolutionäre Anpassung von Institutionen und Normen an die neue Weltordnung ist vielleicht eher im Interesse alle Beteiligten als die Schaffung einer neuen Institution. In diesem Szenario hätte der Westen größeren Einfluss auf die Mitgestaltung der neuen Ordnung, als wenn er sich an der Einrichtung eines völlig neuen Gremiums beteiligte. Wenn die aufkommenden Mächte in den reformierten Institutionen mehr Platz hätten, wären USA und EU auch eher dazu bereit, eine differenzierte internationale Ordnung aufzubauen.
Für Russland und China wäre dies ein echter Ansporn, um sich stärker in das bestehende System einzubringen und keine Alternative dazu aufzubauen. Zwar würden ihre Position und Einfluss dann weniger an Gewicht gewinnen als in einem ideal funktionierenden Mächtekonzert. Aber sie würden etwas Wertvolleres dazugewinnen: Mehr Optionen für Koalitionsbildung und diplomatische Einwirkung auf andere Staaten. Und das ist bei der heutigen Weltlage komplizierter wechselseitiger Abhängigkeiten nicht wenig. Kleinere Staaten müssen sich nämlich nicht so sehr vor mächtigen Nachbarn fürchten, wenn deren Ziele in einem ziemlich rigiden institutionellen Rahmen schrittweise erfüllt werden, wie vor Nachbarn, denen die Zugehörigkeit zum Mächtekonzert ungleich größere Handlungsfreiheit verschafft.
Es drängt sich allerdings die Frage auf, wieso keine Schritte zur allmählichen Reform der bestehenden Institutionen unternommen werden, wo dies doch im Interesse aller Mächte liegt. Die Reform des UNO-Sicherheitsrats steckt schon seit Jahren in der Planung fest, und Vorschläge zur Formalisierung der G20-Treffen stießen bereits vor langer Zeit auf den Widerstand einiger Länder und wurden seither nicht mehr aufgegriffen. Der Westen sieht keine Notwendigkeit, die einst von ihm aufgebauten Institutionen an die neuen Zeiten anzupassen; China schafft unterdessen neue Institutionen. Offenbar verwandelt sich die Welt aus einem System in ein neues, dessen Konturen bislang noch nicht scharf sind. In einem solchen Übergang will sich jeder Staat ein möglichst großes Mitspracherecht sichern und wird daher kein Einverständnis dafür geben, seine Handlungsspielräume beschneiden zu lassen. Es handelt sich um den klassischen Fall von tragischer Großmachtpolitik, wenn die Mächte ein maximales Machtpotential anstreben, weil sie darin die Voraussetzung für ihre Sicherheit erblicken.
Das befreit uns aber nicht von der Aufgabe, ein Modell zu entwickeln, das Spannungen abzubauen in der Lage wäre und die Großmachtambitionen der größten Staaten im Zaum halten würde. In diesem Sinne ist eine schrittweise Reform der bestehenden Institutionen eine realistischere Option als die Errichtung eines neuen Konzerts der Mächte.
Polen: Entscheidung über uns, aber ohne uns
Wo findet sich in all dem Polen wieder? Leider betreibt Polen schon seit geraumer Zeit keine Außenpolitik mehr; für uns bleiben solche Überlegung also akademisch. Die polnische Führung hat zur Diskussion über die Herausbildung einer neuen internationalen Ordnung nichts beizutragen, schlimmer noch, sie ist an dem Thema nicht einmal interessiert. Wenn das Mächtekonzert in der von Haas und Kupchan vorgeschlagenen Form eines Tages Realität würde, gehörte Polen als Mitgliedsland der EU mit dazu. Doch, so ließe sich fragen, was hätte das Land schon davon, hat es sich doch selbst in der EU marginalisiert und auf noch so geringen Einfluss auf die Entscheidungen verzichtet, die in Brüssel, Berlin und Paris fallen? Und wenn die Konstellationen in den bestehenden Institutionen sich einschneidend verändern sollten, wäre Polen heute imstande, von sich aus überzeugende Konzeptionen anzubieten oder bei einer wichtigen Unternehmung als Vermittler aufzutreten?
Nur die Rückkehr zum allmählichen, geduldigen Aufbau seiner Position innerhalb der Europäischen Union könnte Polen helfen, ebenso wie der Dialog mit oder zumindest ordentliche Beziehungen zu allen Weltmächten. Das wird nur dann geschehen, wenn Polen außenpolitisch wieder aktiv wird und die Außenpolitik von ihrer Unterordnung unter innenpolitische Kabale und Parteiinteressen befreit. Nur dann können wir uns in einer komplizierten multilateralen Welt Handlungsspielräume verschaffen, unabhängig davon, ob das Konzert der Großmächte nochmals auf der historischen Bühne aufgeführt werden wird oder für immer verklungen bleibt.
Aus dem Polnischen von Andreas R. Hofmann
