Alle Macht dem EuGH? Die Wurzeln des Konflikts zwischen PiS und EU

Wer sein Publikum von seinen Beweggründen überzeugen will, muss die Überzeugungen und Vorurteile seines Publikums in Rechnung stellen. Die Öffentlichkeit der Europäischen Union ist zutiefst davon überzeugt, die EU sei ein gelungenes Projekt, das seine Rechtsstaatlichkeit aus einem rechtlichen Konsens und der Umsetzung seiner Mission zum Schutz der individuellen Rechte beziehe. Das Urteil des polnischen Verfassungsgerichtshofs widerspricht dieser Annahme. Daher ist die Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) nicht fähig, die EU von ihrem Standpunkt zu überzeugen, weil sie den Sinn der EU überhaupt in Zweifel zieht. So wird die polnische Regierung diese Auseinandersetzung nicht gewinnen.

Geheimnisse und Hierarchien der juristischen Eliten

Die Auseinandersetzung zwischen Polen und der Europäischen Union, deren jüngster Akt die Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichtshofs K 3/21 darstellt, ist ihrer äußeren Form nach rechtlicher Natur. Es handelt sich natürlich um einen Konflikt der Interessen und der Narrative (davon weiter unten mehr), doch sind Interessen und Narrative in das Gewand des juristischen Diskurses gekleidet.

Wie wir uns klarmachen sollten, folgt dieser Diskurs bestimmten Spielregeln. Eine Gerichtsverhandlung gewinnt nicht, wer Recht hat, sondern wer den Richter davon überzeugt, Recht zu haben. Diese Überzeugungsarbeit besteht teils darin, formalen Regeln zu folgen, doch sollten wir Beweise vorlegen, um unsere Behauptungen zu stützen. Allein was als Beweis gelten kann, ist je nach Zeit und Ort veränderlich. Heute können wir unsere Unschuld nicht länger dadurch beweisen, dass wir barfuß über glühende Kohlen wandeln.

Außer den relativ präzisen Verfahrensregeln besteht noch eine ganze Anzahl von informellen Regeln, auf deren Grundlage der Richter die Argumente der streitenden Parteien beurteilt und aus welchen Gründen auch immer die einen für besser und die anderen für schlechter befindet. Seine wichtigsten Werkzeuge sind Logik und gesunder Menschenverstand, doch nicht diese allein. Hier spielt ein ganzes Universum von Werten, Lebensphilosophien und Gesellschafskonzeptionen mit hinein. Beispielsweise gehen polnische Richter davon aus, Zeugen würden im Prinzip die Wahrheit sagen. Sie lassen daher, anders als wir das aus dem amerikanischen Film kennen, nicht zu, Zeugen ins Kreuzverhör zu nehmen oder durch Befragung ihre Glaubwürdigkeit zu erproben.

Die Vorstellungswelt des Richters, von der aus er die Argumente bewertet, kommt nicht von ungefähr. Darin fließen die jeweilige Nationalkultur, das juristische Ausbildungssystem und die für den Richter verbindlichen institutionellen Vorgaben ein. Selbstverständlich spielt auch seine eigene Persönlichkeit eine Rolle. Wenn wir von dieser einmal absehen, dann ist der Richter ein aus einem bestimmten kognitiven Raum sprechender Verstand, in dem bestimmte Argumente zutreffen und andere nicht.

Chaim Perelman hatte dies mit der Feststellung im Sinn, wir plädierten stets vor einem imaginären Publikum. Imaginär und doch lebendig; das juristische Imaginarium weitet sich unablässig aus, denn Juristen gehen ihrer Argumentationsleidenschaft nicht zuletzt mittels Veröffentlichung unzähliger Kommentare, Gegenstimmen und Polemiken nach. Daraus formt sich ein Bild anerkannter Argumentationen, auf die akademische Karrieren aufbauen, die so wesentlich für die Ausbildung der informellen juristischen Hierarchien sind. Diese Hierarchien sind wichtig, weil gewöhnlich die juristische Stimme mit der höchsten Autorität darüber entscheidet, was als zutreffende Argumentation anerkannt wird.

Die Mitgliedsländer der EU führen seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Auseinandersetzungen um den Zuschnitt der Gemeinschaftskompetenzen und der daraus folgenden Unterordnung unter die an Autonomie gewinnenden Organe der zur Union gewandelten Gemeinschaft. So haben sie dazu ein eigentümliches, außerordentlich komplexes System von argumentativen Querverweisen und Bewertungen entstehen lassen. Dies ist für sich genommen ein europäisches Publikum oder vielmehr ein Publikum der europäischen Juristen. Wieso das so wichtig ist? Eine verkürzte Antwort könnte lauten: Weil sich sowohl die wachsenden Eliten der europäischen Bürokratie wie auch die politischen Eliten der Mitgliedsländer durch seine Vermittlung legitimieren.

Ohne Juristenkaste keine westlichen Staaten

Der vielleicht größte Unterschied zwischen Ostmitteleuropa und den Ländern der alten EU ist die Art, wie politische Macht legitimiert wird. In der Staatstradition des Westens besitzt die Vorstellung von der rechtsstaatlichen Einhegung von Macht eine lange Geschichte; nachdem sich die Gesellschaften endgültig säkularisiert hatten und der durch Gewalt legitimierte Positivismus endgültig delegitimiert war, ist sie zum einzigen Argument geworden.

Der westliche Staat bezieht seine Daseinsberechtigung nicht daraus, dem Menschen zur Realisierung seines Wesens zu verhelfen oder der Nation ihre politische Gestalt zu verleihen. Er besteht einzig zu dem Zweck, der Verwirklichung individueller Freiheit einen bestmöglichen Rahmen zu liefern. Daher erfüllt der Staat nur dann seinen Zweck, wenn dieser Rahmen ordnungsgemäß funktioniert. Das Staaten jedoch viel zu komplexe Entitäten bilden, um vom Laien noch begriffen werden zu können, muss über das ordnungsgemäße Funktionieren und damit ihre Daseinsberechtigung eine spezialisierte Juristenkaste befinden.

Nach dem Zweiten Weltkrieg akzeptierten die politischen Eliten, dass den juristischen Eliten, ohne die ein modernes Staatswesen nicht zu regieren ist, ein erhebliches Maß an Entscheidungsfreiheit und organisatorischer Autonomie zukommt. Als Gegenleistung garantieren die Juristen die Legalität der Machtausübung, doch beachten sie den ungeschriebenen Kompromiss, das politische System des Staats als solches nicht in Frage zu stellen. Jedenfalls haben sie bis unlängst versucht, sich daran zu halten.

Dieses Staatsmodell hat sich in Polen aus verschiedenen Gründen nur mit Einschränkungen entwickelt. Die Polen sehen den Staat nicht vom Standpunkt des Rechts, sondern mehr in der Art des 19. Jahrhunderts, nämlich als Emanation der Nation oder noch eher der Nationalkultur, der wir bisher derart fest verbunden waren, dass selbst der Kommunismus sie nicht zerstören konnte. PiS und die von der Partei ernannten Verfassungsrichter berufen sich auf genau dieses Verständnis von Staat als nationaler und kultureller Gemeinschaft.

Damit wenden sie sich an ein ganz anderes Publikum. Ihre Argumentationsweise rankt sich um einen traditionellen Souveränitätsbegriff, der nur ein Alles oder Nichts kennt. Aus Gründen, die ich historisch nennen möchte, weil sie auf den Verlauf der Transformation zurückzuführen sind, befindet sich PiS zudem im ständigen Konflikt mit der juristischen Elite Polens. Daher spielt sich der Diskurs des Verfassungsgerichtshofs mit dem Gerichtshof der Europäischen Union in zwei parallelen Räumen ab, die nicht allzu viele Berührungspunkte haben.

Die Polen regierenden Eliten suchen keine Legitimierung ihrer Macht in der politischen Philosophie eines John Locke. Umso weniger sind sie bereit, eine weitere, ganz wesentliche Konsequenz zur Kenntnis zu nehmen, welche die Gründung der Europäischen Union dafür hatte, wie Juristen politische Macht legitimieren.

Die Europäische Union ist nicht nur einfach undemokratisch

Nach dem Zweiten Weltkrieg schöpfte die politische Macht im traditionellen europäischen Nationalstaat ihre Rechtsförmigkeit nicht allein aus der Legalität des eigenen Handelns, wie sie von der juristischen Kaste bestätigt wurde. In mindestens gleichem Maße wurde sie durch demokratische Wahlen legitimiert. In der Europäischen Union, die eine quasi-staatliche Entität darstellt, allerdings ohne dieses Element, ist die Legalität ihres Handelns die einzige Quelle ihrer Legitimierung, weshalb die Rolle der Juristen über jedes Maß hinaus gewachsen ist.

Die Europäische Union ist nicht nur einfach undemokratisch. Sie widerspricht der grundsätzlichen philosophischen Konzeption, auf die sich bis heute die Legitimität des europäischen Staats stützt: Sie entstand nicht aufgrund eines Gesellschaftsvertrags. Der Staat besteht, weil die Individuen, aus denen sich der Souverän zusammensetzt, nämlich das Volk (oder die Nation, abhängig davon, wo man die Schwerpunkte setzt), einen Teil ihrer Rechte an ihn abtritt. In der EU gibt es keinen so verstandenen Souverän. Artikel 9 des Vertrags von Lissabon [über die Unionsbürgerschaft; A.d.Ü.] hat ihn nicht zu schaffen vermocht.

Die Nationen der Mitgliedsländer hatten zudem sehr begrenzten Einfluss darauf, welche Rechte sie überhaupt in welchem Umfang an die Union abtreten wollten. Halb so schlimm, mussten sie doch hierin nur den eigenen Regierungen vertrauen, die schließlich demokratisch gewählt sind, doch das letzte Wort hatten dabei einmal mehr die juristischen Eliten. In komplizierten Streitfällen, die einst vor dem Europäischen Gerichtshof, jetzt dem Gerichtshof der Europäischen Union ausgefochten wurden, sind sie es, die unablässig den realen Umfang präzisieren und verändern, in dem die EU-Gesetzgebung unser aller Leben bestimmt. Dabei saugt die EU unweigerlich Kompetenzen der Mitgliedsländer ab. Je mehr ihre Macht wächst, desto drängender wird das Problem fehlender Legitimierung.

Die Lösung dieses Problems fand man in dem Wertekatalog, den die EU vermeintlich zu hüten hat. Die Grundrechtscharta soll einen Katalog der Individualrechte umfassen, an den sich die Gesetzgebung der EU anlehnt. Da der Katalog aus den nationalen Rechtsordnungen schöpft, soll er nicht mit diesen Ordnungen kollidieren. Zudem soll seine Funktion eine im Grunde defensive sein; so wie der Katalog der Individualrechte in den nationalen Verfassungen, soll er die EU-Organe daran hindern, Normen zu erlassen, welche diese Rechte ungebührend einschränken.

Der Katalog der Rechte war in den Augen seiner Autoren so wichtig, weil er so weit wie möglich das Problem der Legitimierung der EU als übernationale, quasi-staatliche Entität lösen sollte. Die EU ist nicht demokratisch, aber sie enthält ein gewisses Element des Gesellschaftsvertrags, indem sie ein Kriterium Lockes erfüllt: Sie schafft Recht namens der Garantie und des Schutzes der Individualrechte – das muss vorerst reichen. Wer aber ist dazu befugt, verbindlich festzustellen, ob das Kriterium erfüllt ist? Die Juristen.

Die drei Säulen im Diskurs der juristischen Eliten der EU

Wie sich die Europäische Union über die Legalität ihrer Maßnahmen verrechtlichte, hat die Juristen in eine Schlüsselstellung für ihre Legitimierung gebracht. Sie haben das letzte Wort, wie sich die Beziehungen zwischen EU und Mitgliedsländern gestalten sollen. Wer immer mit der EU in Streit gerät, muss sich der ihrem Diskurs untergeordneten Argumentationsweise bedienen, muss sie als sein Publikum akzeptieren.

Welches sind die wichtigsten Bestandteile in diesem Diskurs? Ich würde deren drei definieren.

Erstens Alternativlosigkeit der EU. Wenn wir Auseinandersetzungen innerhalb der EU führen, dürfen wir den Sinn ihrer Existenz nicht in Frage stellen. Wir sollen uns darüber hinaus die EU als Organisation mit einer lichten Zukunft vorstellen, die sich im Interesse ihrer Mitglieder schwierigen Herausforderungen stellt.

Zweitens Koexistenz und Kooperation. Die nationalen Ordnungen und die EU-Ordnung funktionieren gemäß der Vorstellung des europäischen Publikums prinzipiell im Einklang. Die Organe der EU und der Nationalstaaten sind keine Gegner, sondern kooperieren miteinander. Das Ziel der Zusammenarbeit ist die Harmonisierung beider Ordnungen für den Fall, dass zwischen ihnen Konflikte oder Mangel an Geschlossenheit eintreten.

Drittens Schutz der Rechte. Im Einklang mit dem vorgestellten Legitimierungsschema setzt sich die EU für die Wahrung der Rechte ihrer Bürger ein. Dieselbe Aufgabe obliegt den jeweiligen Gerichten der Mitgliedsländer. Daher ist eine zulässige Art, sich der EU zu widersetzen, ein Argument des höheren Rechtsschutzes heranzuziehen, wenn dieser im Landesrecht zugesichert wird.

Ist das idealistisch oder naiv? Vielleicht einfach nur heuchlerisch. Doch Heuchelei gehört zum juristischen Diskurs so unverbrüchlich wie die Kenntnis des Verfahrens, die lächerlichen Amtstrachten und die Argumentationskunst. Ich werde den Richter nicht von meinem Standpunkt überzeugen, wenn ich den Gerichtssaal nicht in Robe betrete und ihm zu verstehen gebe, dass ich ihn für dümmer als mich halte; so funktioniert diese Welt nun einmal. Wenn ich meine Argumente vor einem europäischen Publikum darlege, muss ich mich auch an die obligatorischen europäischen Spielregeln halten.

Anderen gelingt das irgendwie. In seinen Entscheidungen „Recht auf Vergessen I“ und „Recht auf Vergessen II“ von 2019 sprach sich das Bundesverfassungsgericht das Recht zu, zunächst eine Auslegung der in der EU-Charta enthaltenen Grundrechte im Lichte der vom deutschen Grundgesetz garantierten Individualrechte vorzunehmen, um dann eine selbständige Auslegung der in der Charta enthaltenen Rechte anzuschließen. Insbesondere mit der zweiteren Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht eine Menge geleistet, um die Errichtung eines europäischen Superstaats aufzuhalten, weil er darin die Abfassung einer zukünftigen, einheitlichen europäischen Auslegung der Charta der Grundrechte durch den EuGH ausschloss.

„Recht auf Vergessen II“ ist eine ziemlich starke Entgegnung gegen die Ambitionen jener EuGH-Richter, die Anhänger einer stark vereinheitlichten Rechtsordnung der EU sind. Das Bundesverfassungsgericht stellte jedoch nicht das Dogma vom Primat des EU-Rechts vor dem Landesrecht in Frage. Und es wahrte die äußeren Formen der Loyalität gegenüber der EU und ihren Institutionen.

Ein vielleicht noch größeres Kunststück gelang 2017 den Italienern in der Sache C-42/17. Mit ihren Auslassungen vor dem EuGH verteidigten sie nicht nur erfolgreich die schnelle Verjährung von Steuervergehen, die in einigen Fällen praktisch Straflosigkeit garantiert, obwohl diese offenkundig im Widerspruch zum europäischen Recht steht, sondern brachten zudem den Gerichtshof dazu, explizit den Vorrang der Auslegung in Anlehnung an die Landesverfassung vor den Normen der EU einzuräumen.

Missachtung der Spielregeln

Beweisen diese und andere gar nicht so seltene Fälle, dass andere mehr dürfen als Polen? Oder lassen sie vielmehr erkennen, dass andere mehr können als Polen? Diese Frage muss unbeantwortet bleiben, weil die polnische Regierung und der ihr botmäßige Verfassungsgerichtshof nicht einmal die geringste Anstrengung unternommen haben, um nach den EU-Regeln zu gewinnen und das europäische Publikum vom eigenen Standpunkt zu überzeugen.

Die ganze von der Regierung gewählte Strategie im Streit um die Rechtsstaatlichkeit besteht darin, die EU als alternativlose Kooperationsgemeinschaft in Frage zu stellen. An deren Stelle tritt immer klarer die Dichotomie von „wir“ (die Polen) und „sie“ (die EU). Die Entscheidungsbegründung des Verfassungsgerichtshof hat das sehr deutlich gemacht; seine Darlegungen sind schon in der Wortwahl offenbar gezielt so konfrontativ wie nur möglich.

Die polnische Regierung und ihre Richter teilen ausdrücklich mit, dass sie die EU insbesondere in ihrer jetzigen Verfassung nicht als alternativlos sehen. Ebenso wenig sehen sie die EU als komplexe Struktur für eine vieldimensionale Zusammenarbeit, sondern als Arena zur Austragung von Konkurrenzkämpfen, die sie sich nach einem überaus simplen Schema vorstellen: Hinter den EU-Institutionen verberge sich der nur schwach maskierte Egoismus der stärksten EU-Mitgliedsländer. Daher erscheint ihnen die gesamte im europäischen Diskurs verbindliche Existenzrechtfertigung der EU, nämlich der Schutz der Individualrechte, als bloße Vorspiegelung schönen Scheins.

Die polnische Regierung plant meiner Einschätzung nach nicht den Polexit. Das wäre auf keinen Fall in ihrem Interesse. Ich weiß jedoch nicht, ob sie sich klarmacht, dass, während sie die Zugehörigkeit Polens zur EU an sich nicht in Frage stellt, etwas in Zweifel zieht, was für die europäischen Eliten untrennbar mit der Mitgliedschaft verbunden ist: Die Wahrung der Legitimität. Das Urteil des polnischen Verfassungsgerichtshofs hat vielleicht unmittelbaren Einfluss auf die Auseinandersetzung mit widerspenstigen Richtern in Polen selbst, überzeugt in Europa aber niemanden. Die polnischen Richter haben die EU als Gemeinschaft zurückgewiesen, in der zumindest der Anschein gewahrt wird, es entscheide die Kraft der Argumente. Damit stellten sie die Existenzberechtigung der EU im Lichte der einzigen Legitimität in Frage, welche diese besitzt, nämlich die Rechtmäßigkeit.

Die EU besitzt Legimität nur dann, wenn sie rechtmäßig handelt; ob sie das tut, entscheidet der Konsens der europäischen und nationalen Juristen. Polen hat genau dieses Verständnis der EU zurückgewiesen und damit gezeigt, dass es nicht beabsichtigt, sich um die Anerkennung durch das europäische Publikum zu bemühen. In diesem Sinne ist die Feststellung der ehemaligen Justizkommissarin der EU Věra Jourová hinsichtlich seiner axiologischen Begründung zutreffend, dieses Urteil könne den Zerfall der EU herbeiführen.

Erstveröffentlichung des Texts am 2. November 2021 auf der Internetplattform des Jagiellonenklubs (Klub Jagielloński). Wir danken dem Autor und dem Jagiellonenklub für die Erlaubnis zur Wiederveröffentlichung.

Aus dem Polnischen von Andreas R. Hofmann