Die belarussische Politik hatte im vergangenen Jahr zwei große Aufgaben zu bewältigen. Die erste war, die Beziehungen zum Westen fortzuentwickeln, die zweite, darauf zu reagieren, dass Moskau Druck ausübte, die beiden Länder weiter einander anzunähern. Die Herrschaftselite war vollauf mit politischen Spielchen beschäftigt, und ganz nebenbei fanden auch noch Parlamentswahlen statt.
Gen Westen über den Osten?
Die wachsenden Spannungen im Verhältnis zu Moskau und die fortschreitende Normalisierung im Verhältnis zur EU und zu den USA zeigten sich 2019 in zahlreichen Begegnungen mit Politikern aus dem Westen. Bei einem normalen, souveränen Staat wäre das nichts weiter gewesen als politische Routine, doch im Falle von Belarus sandte jedes dieser Treffen ein deutliches Signal in Richtung Kreml.
Michail Mjasnikowitsch, Vorsitzender des belarussischen Rats der Republik, der zweiten Parlamentskammer, fuhr im Februar zu einer offiziellen Visite nach Warschau. Dieser Besuch war nicht nur für das bilaterale Verhältnis zwischen Polen und Belarus wichtig, sondern bekundete darüber hinaus, dass Minsk offen für intensivere Kontakte mit dem Westen sei. Er erhielt seine Bedeutung einzig durch die Hochrangigkeit der Teilnehmer. Mjasnikowitsch war Chef von Präsident Aljaksandr Lukaschenkas erster Administration und Ministerpräsident, und in Belarus gilt er, wenn schon nicht als zweiter Mann im Staate, so doch wenigstens als einer der einflussreichsten Amtsinhaber mit Direktzugang zum Präsidenten. Konkrete Ergebnisse des Besuches lassen sich dagegen kaum nennen. Es ist klar, dass es Belarus vor allem darum ging, in seinem Poker mit Moskau außerhalb des russischen Orbits Partner für sich zu interessieren und zu gewinnen.
Im August kam der damalige Sicherheitsberater des US-Präsidenten John Bolton nach Minsk. Schon die Ankündigung des Besuchs löste in Belarus ein reges Medienecho aus; manche offiziellen Quellen sprachen gar von einem „wegweisenden“ oder „historischen“ Ereignis. Was seine Gründe hatte, denn Bolton ist der ranghöchste Vertreter der USA, der in den vergangenen 25 Jahren Minsk besucht hat. Die letzte gegenseitige Visite der beiden Staatsoberhäupter fand 1994/95 statt, doch selbst damals hatte sich Bill Clinton nicht mit Präsident Lukaschenka getroffen. Es folgte eine Zeit der diplomatischen Abkühlung und Sanktionen, und Besuche fanden allenfalls auf dem Niveau von Unterstaatssekretären oder Kongressabgeordneten statt.
Für die herrschende Elite ist es am wichtigsten, die Beziehungen zu den USA zu normalisieren – ein pragmatisches Ziel, um die Aufhebung der amerikanischen Sanktionen einzuleiten. Denn auch wenn die Sanktionen im Jahr 2015 erleichtert wurden, stellen sie weiterhin ein schweres Hindernis für die belarussischen Außenhandelsbeziehungen dar. Ihre Aufhebung könnte positive Auswirkungen auf die Wirtschaftslage des Landes haben, das zurzeit billige Kredite und Investitionen aus dem Ausland wie Luft zum Atmen braucht. Darüber hinaus war die Normalisierung der diplomatischen Beziehungen wichtig – seit 2008 ist der Posten des amerikanischen Botschafters in Minsk unbesetzt. Ergebnis von Boltons Besuch war, dass die Amerikaner wieder einen Botschafter entsenden werden [Stand März 2020: Noch immer ist Jennifer H. Moore als Chargé d’Affaires die höchstrangige US-Diplomatin in Belarus; A.d.Ü.]. Eine vollwertige diplomatische Mission wäre eine wichtige Voraussetzung dafür, die Beziehungen zwischen Minsk und Washington zu reaktivieren. In der jetzigen geopolitischen Situation ist es allerdings für Minsk bereits von großer Bedeutung, von den weltpolitisch wichtigsten Akteuren eine Zusicherung der Unabhängigkeit und Souveränität zu besitzen und ihre zumindest indirekte Unterstützung im angespannten Verhältnis zu Russland. Gerade eine solche Zusicherung hat Bolton gegeben.
Frieden in der Region ist ein weiterhin aktuelles und wichtiges Thema. Die Regierung täuscht sich nicht darüber hinweg, dass das sogenannte Minsker Format praktisch nicht mehr besteht. Sie sucht daher nach neuen Möglichkeiten, um für Belarus die Position eines unparteiischen Vermittlers in der Region zu wahren. Im Oktober traf sich Lukaschenka erstmals mit dem neuen ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj. Die beiden Staatschefs sprachen über politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Lösung des Konflikts in der Ostukraine. Zudem wurden seit Jahresende die nicht ganz naheliegenden Kontakte von Belarus und NATO verstärkt. Antonio Missiroli, beigeordneter Generalsekretär der NATO für sicherheitspolitische Herausforderungen, war im Oktober in Minsk. Belarussische Politiker, Fachleute und Journalisten kamen umgekehrt im Dezember zu einem Studienbesuch ins NATO-Hauptquartier nach Brüssel. Der frühere belarussische Generalstabschef Aleh Belakonew äußerte gar, Belarus sei zu gemeinsamen Manövern mit der NATO bereit; gegenwärtig werden Vorbereitungsgespräche geführt. Selbstverständlich werden einige NATO-Mitgliedsländer dagegen sein, die Kooperation mit Belarus zu vertiefen, weil sie das Land nicht ohne Grund als einen Agenten Russlands sehen, und der östliche Nachbar selbst wäre auch nicht gerade entzückt über eine solche Entwicklung. Es ist allerdings denkbar, dass ein Sicherheitsabkommen zwischen NATO und Belarus zügiger zustande kommt.
Das letzte wichtige außenpolitische Ereignis des Vorjahrs war Mitte November Lukaschenkas Besuch in Österreich. Die belarussischen Medien nannten die Visite „symbolisch“, zumal es sehr lange keinen so hochrangigen Staatsbesuch gegeben hatte. Allerdings hatte Lukaschenka vorher bereits einen Besuch in Brüssel und in Lettland abgelehnt, was Spekulationen veranlasst hatte, er wolle vermeiden, Moskau zu provozieren. Deshalb mag der Österreichbesuch ein Versuch gewesen sein, sein Image zu wechseln und politische Unabhängigkeit zu demonstrieren. Aber Österreich ist von allen EU-Ländern einer der besten und unproblematischsten wirtschaftspolitischen Partner von Belarus. Deshalb handelte es sich eher um einen symbolpolitischen und routinemäßigen, nicht aber einen strategischen Besuch. Dramatische Folgen für das Verhältnis zwischen Minsk und Wien oder Brüssel ergaben sich daraus nicht. Wichtig war aber, dass der Besuch kurz vor den Wahlen stattfand.
Ein steriles Parlament
Mitte November fanden in Belarus Parlamentswahlen statt. Kein Vertreter der Opposition gewann ein Mandat, Massenproteste und Demonstrationen blieben aus. Für die meisten Experten bestand kein Zweifel, wie die Wahlen ausgehen würden. Am interessantesten war noch die Frage, ob die Regierung wenigstens einem einzigen, halbwegs unabhängigen Kandidaten erlauben würde, in die Abgeordnetenkammer einzuziehen, wie bei den vorigen Wahlen geschehen. Diese Wahlen waren auch ein Test für das belarussische System – ob nämlich die Herrschaftselite den Verwaltungsapparat und Repressionen gegen ihre politischen Gegner einsetzen würde.
Die „Kandidaten“ der Regierung spielten wie gewohnt ihre Rolle. Opposition und Demokratiebewegungen waren darüber gespalten, welche Haltung sie im Wahlkampf einnehmen sollten. Die einen meinten, man müssen bei den seit 2014 eingeführten Veränderungen mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln seine Ideen propagieren und am Wahlkampf teilnehmen, die anderen sprachen sich wie üblich für einen Boykott der Wahlen aus, da sie ohnehin nur Scheinwahlen seien. Von mehr als 700 Bewerbern auf 110 Mandate registrierte die Zentrale Wahlkommission 560. Ein Drittel davon waren Kandidaten der Oppositionsparteien und ‑bewegungen, allerdings waren die meisten davon noch wenig profiliert. Den beiden Oppositionsabgeordneten der vorherigen Legislaturperiode, Alena Anisim und Hanna Kanapacka, wurde die Kandidatur untersagt.
Die Abstimmung zog sich über sechs Tage. Dem eigentlichen Wahltermin, dem 17. November, war vom 12. bis 16. November eine vorzeitige Stimmabgabe vorangegangen, die unabhängige Beobachter schon lange mit Skepsis betrachten. Offiziell lag die Wahlbeteiligung bei über 77%, wovon auf die vorzeitige Stimmabgabe 36% entfielen. Das sahen unabhängige und ausländische Beobachter allerdings anders. Demnach kam es bei den Wahlen zu erheblichen Verstößen gegen internationale Standards, Manipulationen bei der Stimmauszählung, Druckausübungn durch die Behörden und eine Aufblähung der in Wahrheit niedrigen Wahlbeteiligung. Nach den Wahlen verkündete die Zentrale Wahlkommission, diese seien nach belarussischem Gesetz und internationalen Standards abgelaufen. Aber kein einziger Oppositionskandidat habe ein Parlamentsmandat gewonnen. Lukaschenka selbst sagte später, er habe gewünscht, dass fünf bis zehn Oppositionelle ins Parlament gelangten, was nicht gelungen sei, weil die Opposition zu schwach sei. Im Westen wusste man den Sinn für Humor des belarussischen Präsidenten nicht zu schätzen, gleichwohl verfiel niemand auf den Gedanken, neue Sanktionen zu verhängen.
Die einzige wahrnehmbare Veränderung bei diesen Parlamentswahlen war, dass sich der Anteil der parteizugehörigen Abgeordneten leicht erhöhte: In der neuen Legislaturperiode ist die Zahl der Parteilosen von 94 auf 89 gefallen. Das ist jedoch nur eine kosmetische Veränderung, weil das belarussische Parlament weiterhin von den Parteistrukturen getrennt bleibt, während die parteizugehörigen Abgeordneten ausschließlich aus Klein‑ und regierungstreuen Parteien stammen. Die OSZE-Mission und westliche Beobachter hielten zwar fest, die Wahlen seien insgesamt ruhig und ordentlich verlaufen, doch hätten sie nicht demokratischen Standards entsprochen und seien nicht ergebnisoffen und fair gewesen.
Der Verlauf der Wahlen zeigte, dass sich die Rolle und Bedeutung des Parlaments im belarussischen politischen System nicht ändern werden. Unabhängig davon, welche Prozentanteile jeweils die Parteien und insbesondere die Opposition haben. Die belarussischen Oppositionskräfte versuchten zwar, das seit fünf Jahren anhaltende Tauwetter für sich zu nutzen, doch stellten sie keine wirkliche Alternative zur herrschenden Elite dar. Schwächen der Gegenelite bleiben ihre Spaltung und der fehlende Wille, sich auf Kompromisse einzulassen. In der Realität der belarussischen Politik mag es erscheinen, als ob die Opposition eine lebhafte und dynamische Sachdebatte führt, aber in Wirklichkeit reicht diese nicht über das Internet und die sozialen Medien hinaus. Beim gegenwärtigen Zustand der Opposition ist ihre einzige Chance, fortzubestehen und die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit auf sich zu ziehen, eine gemeinsame, konsistente Botschaft zu finden und Einigkeit wenigstens vorzuspiegeln. Das belarussische Parlament ist steril. Und das bedeutet, es gibt dort weder offen prowestliche noch prorussische Abgeordnete. Genau das ist es, was Lukaschenka und seine Politelite zurzeit brauchen.
Eingliederung?
Im Dezember fanden wichtige bilaterale belarussisch-russische Gespräche statt, um die weitere Integration im Rahmen eines föderativen Staats auf den Weg zu bringen und zu formalisieren. In den Gesprächen vorausgegangenen Wochen brachten die unabhängigen Medien in Belarus alarmistische Beiträge mit der Befürchtung, Russland werde letztlich Belarus schlucken und in sich aufgehen lassen. Dieses Narrativ wurde ziemlich schnell von etlichen westlichen Medien aufgegriffen. Trotz dieser Unkenrufe kam aber am Ende bei den Treffen in Sotschi und Petersburg nicht viel heraus. Was weiter auch nicht überraschen muss, denn ein anderer Ausgang war gar nicht zu erwarten gewesen.
Das de facto vor zwanzig Jahren totgeborene Projekt der Integration beider Länder im Rahmen des Unionsstaats Belarus und Russland erhielt im letzten Jahr neuen Schwung. Ende 2018 zwang der russische Ministerpräsident Dmitrij Medwedew Minsk quasi per Ultimatum dazu, Arbeitsgruppen einzurichten, die sich mit allen erdenklichen Aspekten der weiteren Integration befassen sollen. Medwedew gab damals zu verstehen, die weitere Subventionierung der belarussischen Wirtschaft werde vom Fortschritt des Integrationsprozesses abhängen. Minsk sprach damals offiziell vom Willen Russlands, Belarus zu inkorporieren. Der Kreml widersprach selbstverständlich derartigen Auslegungen, doch führte die Frage zu weiteren Spannungen im belarussisch-russischen Verhältnis und zu Streitigkeiten über die Rohstoffpreise für Belarus. Seit einem Jahr betreibt Russland sein sogenanntes Besteuerungsmanöver gegen Belarus. Dieses besteht darin, schrittweise die Exportzölle auf russisches Rohöl und Ölprodukte aufzuheben, die Belarus früher nicht betrafen. Nach Expertenberechnungen fügt das Manöver der belarussischen Wirtschaft Realverluste in Milliardenhöhe zu.
Die Streitfragen häuften sich, aber Moskau spürte die Verhandlungsschwäche des belarussischen Establishments und erhöhte in den letzten Monaten systematisch den Druck. Das resultierte darin, dass die prowestlichen Teile der belarussischen Regierung aktiver wurden. Noch vor Boltons Minskbesuch gab es Hinweise auf ein belarussisches Interesse, Öl aus den USA zu importieren. Der belarussische staatliche Ölkonzern soll gar den US-Lobbyisten David Gencarelli angestellt haben, um das Geschäft auf den Weg zu bringen. Und selbst wenn der Ölimport aus den USA noch Zukunftsmusik ist und sich der Ölankauf für Belarus bei fortgesetztem Besteuerungsmanöver in den nächsten Jahren nicht bezahlt machen wird, war dies doch ein weiteres politisches Signal an den Kreml.
Zweifelsfrei wäre die Unterzeichnung irgendeiner konkreten Vereinbarung zum 20. Jahrestag der Bildung des belarussisch-russischen Unionsstaats ein symbolpolitischer und propagandistischer Erfolg für Moskau. Doch dass solch eine Unterschrift ausblieb, zeugt nicht nur vom völligen Fehlschlag des Integrationsgipfels von Sotschi, sondern auch von einem weiteren Misserfolg des Projekts insgesamt. Formell halten sich beide Seiten an das Integrationsabkommen und erklärten die Verzögerung des Prozesses mit juristischen Disparitäten in Detailfragen. Die Regierungen sollten insgesamt 31 Roadmaps ausarbeiten und miteinander abstimmen, aber eine Einigung erscheint auf einigen Gebieten ausgeschlossen. Als Beispiel sei die Vereinheitlichung der Zollbestimmungen genannt, die praktisch bedeuten würde, dass Belarus sich an die von Russland gegen westliche Waren verhängten Sanktionen halten müsste. Das aber wäre ein weiterer schmerzhafter Schlag für die belarussische Wirtschaft; daher kann Minsk sich auf keinen Fall darauf einlassen. Auch die Ausgleichszahlungen für das Besteuerungsmanöver und die Festlegung der Rohstoffpreise für Belarus bleiben weiterhin heikle Fragen.
Das Schreckgespenst der Integration spukt in den bilateralen Beziehungen seit langer Zeit umher. Gegen Ende letzten Jahres trat es aber sehr viel intensiver als zuvor in Erscheinung. Doch die von Lukaschenka seit 2014 betriebene, auf Unabhängigkeit bedachte Politik trägt Früchte. Während der Gipfelgespräche in Minsk fanden zahlreiche Demonstrationen gegen die Fortsetzung der Integration mit Russland statt. Diese waren von der Opposition und der Zivilgesellschaft organisiert und wurden anders als gewohnt nicht von den Ordnungskräften aufgelöst. Einige Staatsmedien berichteten davon sogar als Unterstützungsbekundung der Nation für die Politik ihres Präsidenten. Das Integrationsabkommen ist so formuliert, dass beide Seiten es nach eigenem Gutdünken und zu eigenem Vorteil auslegen können. Wenn auch die Temperatur der Spannungen im wechselseitigen Verhältnis steigt, weist nichts darauf hin, dass sich real etwas am Integrationsprojekt ändern könnte. Wirtschafts‑ und Informationskriege haben die beiden Ländern schon mehrfach gegeneinander ausgetragen.
2020 – Jahr des Umbruchs?
In diesem Jahr ereignet sich in Belarus das öffentliche Großspektakel schlechthin – die Präsidentschaftswahlen. Es bleibt eine offene Frage, wie sie durchgeführt werden und ob die herrschende Elite starke Persönlichkeiten aus dem Oppositionslager oder bloße Sparringspartner für Lukaschenka zulassen wird. Angesichts des Wahlausgangs vom Vorjahr möchte ich auf drei Faktoren verweisen, die in den nächsten Monaten die belarussische Politik beherrschen werden.
Erstens wird die ungünstige außenpolitische Lage im Vordergrund stehen – der von Russland ausgeübte Druck und das nachlassende Interesse der EU, die ganz mit ihren eigenen Problemen beschäftigt ist, wie auch zunehmende Schwierigkeiten im Innern – sinkender Lebensstandard und
schwindendes Vertrauen in die Regierung. Lukaschenka und sein Umkreis werden sich sehr anstrengen müssen, damit ihr an vielen Fronten zugleich betriebenes Spiel erfolgreich bleibt.
Zweitens wird die westliche Kritik auf die Sackgasse kaum Einfluss haben, in der das Verhältnis zwischen Minsk und dem Westen steckt. Höchstwahrscheinlich werden seitens der internationalen Institutionen einmal mehr der „tiefen Besorgnis“ Ausdruck verliehen und demokratische Reformen angemahnt. Lukaschenka ist sich darüber völlig im Klaren, dass der Ausgang der Parlamentswahlen nichts an der Dynamik der Beziehungen zum Westen ändert. Die Änderung der außenpolitischen Haltung von Belarus seit 2014 wird weiterhin spürbare Vorteile bringen. Die herrschende Elite wusste, dass es sich kaum für Minsk bezahlt machen würde, ein paar Oppositionskandidaten in das Parlament zu lassen. Das Motto „lieber wie gehabt Lukaschenka in Minsk als russische Panzer am Bug“ bleibt gültig, der Status quo gewahrt.
Drittens und am wichtigsten: Die letztjährigen Parlamentswahlen waren eine Generalprobe für das eigentliche Großereignis, nämlich die Präsidentschaftswahlen. Lukaschenka und die gesamte Herrschaftselite wissen, in welcher heiklen Lage sie sich befinden. Einerseits verschlechtert sich die Wirtschaftslage, die Unzufriedenheit wächst. Und auch wenn diese Unzufriedenheit nicht in Unterstützung der Opposition umschlägt, wäre es doch wenig vernünftig, der Opposition auch noch im Parlament ein Forum zu bieten. Andererseits schwebt über Lukaschenka und der herrschenden Elite das nervenzerrende, wabernde Gespenst der Integration mit Russland. Deshalb bleibt es für das Establishment unter den jetzigen innen‑ und geopolitischen Bedingungen besonders wichtig, nach außen Einigkeit zu demonstrieren und das Image des Präsidenten als einzigem Garanten der belarussischen Unabhängigkeit und Souveränität zu wahren.
Der Beitrag erschien zuerst in „New Eastern Europe“ Nr. 1–2/2020.
Aus dem Polnischen von Andreas R. Hofmann
